“強鎮(zhèn)擴權(quán)”背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革探析

操世元　王葳

摘要： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層區(qū)域治理的元單位，其治理成效關(guān)系到中國廣大農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定和發(fā)展。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)建立以來，在塑造新型的地方利益、權(quán)力格局的同時也產(chǎn)生了嚴(yán)重的鄉(xiāng)村對立問題，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的發(fā)展方向有多種觀點，就目前形勢來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制依然需要在宏觀政治框架內(nèi)進行改革，但這種改革應(yīng)是全局性的頂層設(shè)計。從當(dāng)前分權(quán)改革“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的試點來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在矛盾基層化解、全面建成小康社會和推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中扮演著重要的角色，從“縣-鄉(xiāng)-村”的視角出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的重點應(yīng)集中在人員機構(gòu)精簡、事權(quán)清晰、財權(quán)與事權(quán)匹配以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)改革， 這四方面必須同步推進，才能實現(xiàn)公平和效率的均衡，進而完成“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

Abstract： The township government is the matrical regional governance unit， its governance effect is related to social stability and development of China's vast rural areas. Since the township level regime was founded， the new pattern of local interests and power are shaped， as well as the serious problems of village opposite are also generated. There are many views for the development direction of villages and towns system. In the context of the situation， the villages and towns system still need to be reformed within the macro political framework. This kind of reform should be at the top of overall design. From the view of the current decentralization reform of "power expansion of strong town"， the township government plays an important role in resolving contradictions in the grassroots， building well-off society in the all-round way and promoting the construction of the new urbanization. From the view of "county-township-village"， the villages and towns reform should focus on streamlining personnel organization， clearing voice， matching finance and property rights and reforming villages and towns staffs. The four aspects must be synchronized advanced to realize the balance of fairness and efficiency so as to complete the transformation target of "service-oriented government".

關(guān)鍵詞： 強鎮(zhèn)擴權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制；改革；鄉(xiāng)村社會

Key words： power expansion of strong town；township system；reform；rural society

中圖分類號：D67 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）06-0001-04

1 已有研究回顧

中國是一個封建社會異常漫長的國家，但是無論朝代更替，制度體系卻表現(xiàn)出少有的穩(wěn)定，鄉(xiāng)村社會自治狀態(tài)一直到清朝末年才被打破。在20世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中，基于政權(quán)的更迭和完善，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理模式頻繁變動，前后經(jīng)歷四次大的變化，即清末至民國時期推行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”和中國共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一制”人民公社、“鄉(xiāng)政村治”二元治理體制[1]。

從國家—社會層面看，現(xiàn)行體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)體系的“神經(jīng)末梢”，既是貫徹落實國家意志的政策執(zhí)行者，又是爭取社會支持獲取政治合法性的資源汲取者，其嵌入鄉(xiāng)村社會的程度以及同基層社會融洽程度一直是各界關(guān)注的焦點。從1998年開始，為了精簡機構(gòu)和人員，減輕財政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，各地根據(jù)國務(wù)院規(guī)定開展了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作。有學(xué)者指出，當(dāng)前大規(guī)模的撤并過程更是一種行政區(qū)劃的調(diào)整[2]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的減少并不能根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制不順、機構(gòu)臃腫、負(fù)債龐大、行政效率低下、公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足等問題，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不從體制障礙和結(jié)構(gòu)性失衡入手，所謂的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合并村組、精簡機構(gòu)、分流人員、壓縮財政支出等措施更多的是治標(biāo)而非治本之策[3]。為此諸多學(xué)者從體制重構(gòu)的角度切入，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的新論點即鄉(xiāng)鎮(zhèn)去留問題，并形成了或尖銳對立，或互相補充的觀點，譬如撤銷論、虛化論、半自治論、強化論等。相信隨著鄉(xiāng)村社會組織載體的自我完善以及自治能力的提升，異于“鄉(xiāng)政村治”的治理模式能夠付諸現(xiàn)實，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)去留問題涉及國家憲政體制和農(nóng)村社會發(fā)展穩(wěn)定，鑒于當(dāng)前階段農(nóng)村發(fā)展不平衡，以及國家與社會力量懸殊，尤其是尚未找到運行更好的替代機制等因素，目前對該問題的探討更大程度上僅僅為學(xué)界提供了一種前瞻性的視角，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制仍有繼續(xù)發(fā)揮制度作用的現(xiàn)實必要性[5]，當(dāng)前的改革仍應(yīng)在已有制度框架內(nèi)進行。

2 “強鎮(zhèn)擴權(quán)”背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的再定位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層區(qū)域治理的元單位，其治理成效關(guān)系到中國廣大農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定和發(fā)展。為探索行政管理創(chuàng)新和降低行政成本，2014年強鎮(zhèn)擴權(quán)的一系列試點工作在各個省份相繼展開，為了實現(xiàn)借“擴權(quán)”之手段達到“強鎮(zhèn)”之目的，62個市、縣和兩個?。ò不?、江蘇）相繼開展新型城鎮(zhèn)化試點工作，進一步擴大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限。

在新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的地位和作用逐漸凸顯，“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的改革嘗試是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的重新定位。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層矛盾的化解者。改革開放取得巨大成就的同時，中國社會也進入矛盾凸顯期，處于承上啟下的關(guān)鍵階段。鄉(xiāng)村社會中存在的矛盾瑣碎而繁雜，在嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與廣大鄉(xiāng)村社會直接聯(lián)系的一級政府，其化解矛盾的職能亟需強化。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全面建設(shè)成小康社會的推動者。2020年是實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的時間點，但是城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡以及城鄉(xiāng)居民收入差距過大是實現(xiàn)該目標(biāo)的最后“一公里”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為區(qū)域發(fā)展的核心領(lǐng)導(dǎo)者，適當(dāng)擴權(quán)以增強鎮(zhèn)域經(jīng)濟實力和發(fā)展活力，增加農(nóng)村居民收入水平是實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是新型城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)者?！笆濉币?guī)劃明確提出 “促進大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”和“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)”的目標(biāo)，作為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化重要一環(huán)的小城鎮(zhèn)建設(shè)離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮。新型城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)、人才和資金三要素，但是地域及其它自然條件的差異，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要適度的權(quán)力空間因地制宜尋找產(chǎn)業(yè)支撐，制定科學(xué)合理的人才引進政策，以及協(xié)調(diào)的縣鄉(xiāng)財政關(guān)系。

3 “縣-鄉(xiāng)-村”關(guān)系中傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的弊端

3.1 縣鄉(xiāng)關(guān)系——過度依賴

作為行政層級最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會互動最為頻繁，在處理社會公共事務(wù)過程中最應(yīng)該體現(xiàn)“服務(wù)型”政府角色，但事實不盡如人意?，F(xiàn)實中，基層政府在財政、業(yè)務(wù)、人事方面對上級政府的依賴造成了其“對上負(fù)責(zé)”而非“對下服務(wù)”的執(zhí)政心態(tài)。

從縣鄉(xiāng)財政關(guān)系來看，1983年以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政逐步建立，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政并沒有按照“一級政府，一級財政”的原則被賦予獨立的財政權(quán)，縣鄉(xiāng)間的財政制度一直是包干制、分享制和分稅制的混合物，2003年開始普遍推行的“鄉(xiāng)財縣管”更是進一步減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自主決策空間，直至2005年農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入中的農(nóng)業(yè)三稅和自籌、統(tǒng)籌部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加衰弱，一些中西部欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至只能依靠轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)。

從縣鄉(xiāng)業(yè)務(wù)關(guān)系來看，上世紀(jì)90年代以來多次開展地行政體制改革不但沒能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)臃腫、人員沉冗的面相，卻使得縣鄉(xiāng)間條塊分割的管理權(quán)限向縣級集中。通過簡政放權(quán)，縣級政府先后將一些不具有執(zhí)法權(quán)的服務(wù)部門如文化站、農(nóng)機站、獸醫(yī)站、林業(yè)站、衛(wèi)生院、教育站、中小學(xué)下放鄉(xiāng)政府管理，而擁有執(zhí)行權(quán)的財政、工商、公安、稅務(wù)、法院、土地、城建、廣播電線電視站、電管所、交通管理所和水利等部門卻由上級業(yè)務(wù)部門控制，在2005年國家推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革中又將原屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管轄的林業(yè)站、計劃生育站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)機站、教育站等事業(yè)單位上收縣級政府，其行政執(zhí)法職能由縣級主管部門行使，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只擁有農(nóng)村土地承包管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理和農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理這幾項有名無實的行政執(zhí)法權(quán)[6]。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事安排來看，雖然《地方組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的人選由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團或人大代表十人以上聯(lián)合提名，但現(xiàn)實中“政黨提名[7]”非正式制度在發(fā)揮著決定作用，一般是經(jīng)由縣（市）委常委會議研究決定，由縣（市）委組織部行文交鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，建議人大主席團通過。在具體選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的正職一般是等額選舉，即使是副職的差額也非常有限，除了上級指定的人選，其他候選人基本上都是陪選，民主選舉并未得到真正貫徹，這種人事關(guān)聯(lián)暗示了縣鄉(xiāng)間的“堡壘”格局。

3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身——制度異化

中國廣袤的農(nóng)村大地被劃分為一個個的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)的最終代言人與農(nóng)民進行直接面對面的交流，并開展各項管理和服務(wù)活動。在基層政權(quán)建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府逐漸構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本權(quán)力架構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖然作為地方國家權(quán)力機關(guān)有機構(gòu)設(shè)置，但是通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或副書記任人大主席的交叉任職的人事安排使得其多流于形式。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為上級政府各項指標(biāo)和任務(wù)的最終承擔(dān)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)分配失衡，尤其農(nóng)村稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小、責(zé)大、能弱”的尷尬地位更加突出。然而，官員仕途的晉升和政績有著相互促進的辯證關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體效能中的核心作用又決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“公司化”思維，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行為上類似于公司，以GDP為營業(yè)額，以財稅收入為利潤[8]。在此支配下，日常行政管理職能和上級的政策不再成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)注點，上級的政策被變通執(zhí)行或選擇性執(zhí)行，各種應(yīng)當(dāng)連續(xù)的行政管理和政策執(zhí)行被置換為一陣一陣的“運動”[9]。

3.3 鄉(xiāng)村關(guān)系——職能越位

“鄉(xiāng)政村治”是對鄉(xiāng)村關(guān)系的清晰界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主持所轄范圍內(nèi)的行政性事務(wù)，村民自治組織進行權(quán)力范圍內(nèi)的自我管理，根據(jù)法律規(guī)定，二者之間的關(guān)系不再是行政隸屬關(guān)系，而是一種“指導(dǎo)-協(xié)助”關(guān)系。但實踐中，自村社格局解體并建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)以來，國家權(quán)力一直對鄉(xiāng)村進行著強有力的控制，突出表現(xiàn)為村內(nèi)“兩委”關(guān)系不暢和村級自治組織行政化嚴(yán)重。

在農(nóng)村，黨支部（黨委）和村民自治組織（村委）是鄉(xiāng)村公共空間的兩個權(quán)力主體，二者構(gòu)成了村莊內(nèi)部公共事務(wù)管理的“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”。農(nóng)村黨建工作是我國執(zhí)政黨的一項重要議題，出于政權(quán)和社會穩(wěn)定的考慮有其必要性，但是村黨委和村委間的職能不清以及村黨委的越界將不利于“村治”的實現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨委是一種明確的上下級間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府控制村民自治的一個重要途徑就是通過村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。由于農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)間的不匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更容易自上而下侵犯村級治權(quán)[10]，有學(xué)者通過調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，在一般情況下鄉(xiāng)政有干預(yù)村治之力，而村組織則缺乏制衡和監(jiān)督鄉(xiāng)政權(quán)力的途徑和制度。

村民自治組織的“自治”性不足，當(dāng)前村委會沒有擺脫與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政隸屬關(guān)系，實際仍受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)[11]，趨向于“準(zhǔn)行政”組織的發(fā)展態(tài)勢?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會的關(guān)系都是從宏觀層面進行的模糊界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會間并未從根本上理清。在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為順利完成行政性管理工作，多數(shù)并不愿意放棄對村委會的控制，尤其是對村干部選舉權(quán)的控制，這導(dǎo)致部分村干部將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看成自己的領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)對象，將協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作視為“聽上級指示”開展工作，忽視村民意愿，甚至相背離[12]。

4 “強鎮(zhèn)擴權(quán)”背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的思路

4.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的價值目標(biāo)——公平和效率

對政府來說，改革與問題共存，只要有一個不完美的政府，人們就會持續(xù)不斷地尋求理想的政治形態(tài)①。改革開放以來“放權(quán)讓利”的強大激勵效應(yīng)給地方政府的執(zhí)政理念帶來巨大沖擊，地方政府普遍由“全能型”向“利益驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“越位、錯位和缺位”更造成了嚴(yán)重的鄉(xiāng)村對立，公共行政的公平和效率出現(xiàn)失衡。根據(jù)黨的文件②，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級政府組織，其職能定位的重心應(yīng)放在公共服務(wù)和社會管理上，這也是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。在市場經(jīng)濟日益完善和推行依法治國的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)及時調(diào)整行政理念，徹底拋棄舊的“治民”觀念和“為民做主”的觀念，確立為民服務(wù)和“人民做主”的理念[13]；實現(xiàn)從“利益驅(qū)動型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，清晰界定自己的職能邊界，均衡權(quán)力和責(zé)任，做到權(quán)力運用的制度化和法制化。唯有如此，才能從“公司化”思維的怪圈中走出，確立新的思維方式，承擔(dān)起“公共信托人”的角色，通過強化公共服務(wù)和社會管理實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的繁榮和穩(wěn)定。

4.2 改革的手段及方式——統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分類改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為區(qū)域治理的元單位，因地理位置、文化背景、資源稟賦、市場發(fā)育等因素呈現(xiàn)出不同的面貌，在推進體制改革的過程中，應(yīng)根據(jù)各地的實際情況，堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分類改革”的原則進行，切不可搞“一刀切”式的整體推進，允許有先有后，先進帶落后。目前開展的強鎮(zhèn)擴權(quán)試點是全國遴選出來的帶有特色的鎮(zhèn)，但是互相比較又會發(fā)現(xiàn)各具特點，可將其分為農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)、資源鎮(zhèn)和工商業(yè)鎮(zhèn)三大類，針對不同的類別在改革過程中就會有不同的改革側(cè)重點，盡最大程度降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的管理成本。

4.3 改革的內(nèi)容

4.3.1 機構(gòu)改革

以往的機構(gòu)改革呈現(xiàn)出“一統(tǒng)就死，一放就亂”的循環(huán)怪圈，一方面是因為權(quán)力和職能的縱向劃分沒有一個明確可操作的制度化方案，中央想收就收，想放就放，另一方面源于我國沒有地方自治的傳統(tǒng)[14]。隨著中央簡政放權(quán)的推進，地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將擔(dān)負(fù)越來越多的公共服務(wù)和社會管理工作，部門間職能交叉、政出多門、協(xié)調(diào)不順等問題使得計劃經(jīng)濟體制下按行業(yè)和產(chǎn)品分門類設(shè)置專業(yè)管理部門的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)不再適合，地方分權(quán)的改革以及地方自治的發(fā)展態(tài)勢要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須秉持“大部制”的改革原則進行組織結(jié)構(gòu)的重塑，這不僅體現(xiàn)為政府的“瘦身”，還包括部門職能的重新劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對的當(dāng)?shù)鼐用衿骄?-10萬人，傳統(tǒng)的專業(yè)經(jīng)濟部門如“七站”承擔(dān)的事務(wù)可交由經(jīng)濟實體承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置綜合經(jīng)濟管理部門從事間接管理，職能相近和業(yè)務(wù)交叉的部門可合并設(shè)置“大部門”，比如咸安政改的“三辦一所③”、百色市試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一辦三中心④”，這樣既能精簡機構(gòu)人員，又能防止責(zé)任的推諉和扯皮，有利于“服務(wù)型”政府的實現(xiàn)。

4.3.2 事權(quán)

在現(xiàn)有的“央地”關(guān)系運作邏輯下，地方政府面臨的最大問題就是缺乏充分的法定事權(quán)[15]，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府表現(xiàn)的更為充分，事權(quán)的界定不清導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終承擔(dān)了科層體制層層下達的各類指標(biāo)和任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直忙于應(yīng)付而無暇處理帶有本地方特色并受到地方居民期待的公共事務(wù)。為此，隨著經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放到“強鎮(zhèn)”，鎮(zhèn)與縣的事權(quán)分配必須通過明文法的形式予以明確規(guī)定，使得各層級的政府都能發(fā)揮出體制的作用。

在鄉(xiāng)村關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在理順縣、鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，依照法律規(guī)定行使自己的職權(quán)，屬于鄉(xiāng)村自治范疇的事項做到依法指導(dǎo)，創(chuàng)造社會管理和基層自治良性互動的格局。各地在改革過程中具體手段雖有差異，但必須遵循以下幾條原則，其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須充分尊重村民自治機構(gòu)的自治權(quán)，不得指派、撤銷村委會成員[16]，其二，在大部制下全面轉(zhuǎn)變政府職能，強化其在鄉(xiāng)村社會中的社會管理和公共服務(wù)職能。

4.3.3 財權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力不足導(dǎo)致日常管理工作的乏力，“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理模式只著眼于“節(jié)流”而忽視“開源”，更加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)和財權(quán)的分化程度，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力[17]。而經(jīng)濟社會管理權(quán)限的下放意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有更大的決策自主權(quán)，這種財權(quán)的上收和事權(quán)的下放之間的矛盾如果不解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就難以完成向“服務(wù)型”目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的活力屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革成敗的關(guān)鍵一環(huán)，應(yīng)主要從三方面作出努力：第一，清晰界定中央和地方以及地方各層級政府的事權(quán)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有依據(jù)拒絕履行上級政府下放的各種超職責(zé)范圍的攤派任務(wù)，減少不必要的支出項；第二，調(diào)整縣鄉(xiāng)財政收入的結(jié)構(gòu)分配，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體事權(quán)確定相匹配的財權(quán)，加快全國公共財政體系的建立，豐富和完善轉(zhuǎn)移支付制度；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理的事務(wù)具有地域封閉性的特點，惠及對象是當(dāng)?shù)鼐用瘢谪斦С鍪马椛弦晟泼裰髦贫冉ㄔO(shè)，以當(dāng)?shù)匦枨鬄樨斦Q策導(dǎo)向?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級組織體，作為未來小城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在體制改革過程中要逐漸樹立起“開源、節(jié)流、合理支出”的財政理念。

4.3.4 人事權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成員存在兩種身份，首先是受“經(jīng)濟人”理性支配的公民，其次才是受“公共人”理性支配的公務(wù)員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的職務(wù)升遷受到縣委和縣政府的絕對控制⑤，在人格化行政和集中的權(quán)威制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的的仕途道路夾雜著復(fù)雜的因素，既包括政績、年齡、能力、教育水平等客觀要素，更滲透著私人交情和利益聯(lián)盟，個人經(jīng)濟理性占據(jù)優(yōu)勢。由此，在“縣-鄉(xiāng)”人事過程中，一個可以觀察到的事實是，圍繞著縣鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)人所建立起來的私人庇護關(guān)系和利益派別異常活躍[18]。

由于“黨管干部”的人事原則和“行政首長負(fù)責(zé)制”的制度安排，上述現(xiàn)象在現(xiàn)有制度下很難解決，但是可以進行民主化的改進，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職可進行“公選”，尤其是涉及農(nóng)村公共服務(wù)方面的職位，這樣一方面擴大了當(dāng)?shù)鼐用?、村莊農(nóng)民的訴求表達渠道，另一方面也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一元化”的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行某種程度的平衡。

注釋：

①彼得斯G著.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：5。

②黨的十六大以來，政府職能被明確為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理”。

③三辦一所：黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。

④ 辦三中心：黨政綜合辦公室、社會服務(wù)中心、產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心、政策法律服務(wù)中心。

⑤在現(xiàn)實中，縣委的人事權(quán)含金量極高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要官員如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記、紀(jì)委書記、黨委委員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民武裝部部長、工會主席，以及其他相當(dāng)于正副鄉(xiāng)（科）級的干部；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府組織內(nèi)部具有一定的人事任免權(quán)，如辦公室正副主任、干事、助理，團委書記、副書記，婦聯(lián)主席、副主席及相當(dāng)職務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬單位（垂直管理的除外）的所有領(lǐng)導(dǎo)班子成員由縣委委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進行管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他人事任免權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定。

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