建設(shè)冬奧場館PPP大有可為

趙方忠

5月底，第四屆京交會體育服務(wù)貿(mào)易大會在北京國家會議中心舉辦，來自全球的冰雪運(yùn)動設(shè)備、場館、運(yùn)營等機(jī)構(gòu)集中參展，加拿大、荷蘭、瑞士的冰雪運(yùn)動組織負(fù)責(zé)人與北京市共謀冰雪運(yùn)動的商機(jī)。很顯然，中國申辦2022年冬奧會期間提出的讓中國冬季運(yùn)動南展西擴(kuò)，影響和推動3億人參與冰雪的承諾，已經(jīng)讓全球體育界看到了中國冰雪運(yùn)動的即將井噴。

就當(dāng)前而言，體育場館的建設(shè)最為外界所關(guān)注。據(jù)北京冬奧組委總體策劃部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前場館建設(shè)、道路交通、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，已被分解成了102個(gè)項(xiàng)目。其中，位于延慶的5個(gè)冬奧場館、國家高山滑雪中心和國家雪車雪橇中心，以及位于鳥巢北邊的新建場館國家速滑館也均已啟動設(shè)計(jì)建設(shè)，2017年上半年有望正式啟動建設(shè)。

社會資本能否在冬奧場館建設(shè)中分得一杯羹？這其實(shí)已經(jīng)不容質(zhì)疑，早在冬奧會申辦之初，北京市旅游委副主任王粵就曾表示，冬季冰雪運(yùn)動、旅游場館基礎(chǔ)設(shè)施和各類項(xiàng)目投資，官方對社會資本持開放態(tài)度，樂見各類資本進(jìn)入。

PPP運(yùn)用正當(dāng)時(shí)

在此次體服會期間，北京華體集團(tuán)董事長張立增專門作了題為《體育場館建設(shè)運(yùn)營新趨勢—PPP》的專題演講，這家致力于提供建設(shè)咨詢、設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、監(jiān)理、智能化集成、體育工藝施工、場館運(yùn)營、體育賽事活動推廣和標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)一體化解決方案的體育設(shè)施建設(shè)細(xì)分龍頭企業(yè)，作為中國奧委會控股的體育產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，在我國體育場館建設(shè)、運(yùn)營、體育賽事活動推廣和標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)等領(lǐng)域擁有較強(qiáng)的實(shí)力和影響力，其掌門人的發(fā)言也被外界視為了官方聲音的延伸。

張立增認(rèn)為，體育設(shè)施領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式已經(jīng)成為必然，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”的背景下，以體育設(shè)施為代表的準(zhǔn)公共產(chǎn)品增長需求旺盛，但與供給能力之間的缺口在不斷擴(kuò)大，并且在很大程度上影響著我國體育設(shè)施供給的基本模式。

在他看來，體育設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，能充分發(fā)揮財(cái)政資金的“杠桿”作用，吸引社會資本參與體育設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，這不僅僅是引入了一個(gè)新的投融資模式，更為重要的是引入了一個(gè)新的管理理念。它將體育設(shè)施的功能定位和后期運(yùn)營前置于項(xiàng)目的前期建設(shè)，將項(xiàng)目的經(jīng)營理念融入到設(shè)計(jì)方案，將企業(yè)的經(jīng)營管理模式運(yùn)用到了項(xiàng)目的策劃、投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理的每個(gè)環(huán)節(jié)，相當(dāng)于給體育設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目賦予了全生命周期管理的思想，這在此往的建設(shè)中少有體現(xiàn)。

其實(shí)不只是奧運(yùn)場館建設(shè)迫切需要大量的投資建設(shè)，有相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)顯示，我國人均體育場地面積僅1.46平方米，而國務(wù)院2014年46號文件已經(jīng)明確提出，到2025年我國人均體育場地面積要達(dá)到2平方米，經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)要達(dá)到5億人。這充分表明，整個(gè)體育領(lǐng)域的投資，僅靠政府的單方面投入已經(jīng)難以為繼，面臨著巨大的投資缺口。

一邊是快速增長的大眾體育運(yùn)動需求缺乏有效的載體，一邊是體育場館因管理不善等原因，引發(fā)入不敷出的關(guān)門停業(yè)，要解決這一矛盾，亟需開拓多元化的融資渠道，允許和動員社會資本進(jìn)入大型體育場館的融資和建設(shè)，為體育場館帶來建設(shè)的資金和后期可持續(xù)的運(yùn)營能力。

張立增認(rèn)為，PPP模式作為國際上通行的融資模式已經(jīng)廣泛應(yīng)用于社會各個(gè)公共設(shè)施的建設(shè)中，在冬奧的體育場館建設(shè)領(lǐng)域，也必將發(fā)揮巨大的推動作用。

特別是，引入社會資本激活奧運(yùn)場館的賽后利用?！皧W運(yùn)場館在后奧運(yùn)如何合理的被利用，都被奧運(yùn)舉辦城市在建設(shè)過程中優(yōu)先考慮，并且是事關(guān)公共利益的重要問題。”張立增說，當(dāng)前國際上比較通行的做法是，合理引入社會資本，尤其是場館運(yùn)營方的早期介入，發(fā)揮社會資本的積極性和創(chuàng)造性，在滿足國家隊(duì)訓(xùn)練、專業(yè)賽事的基礎(chǔ)上，開展多元化經(jīng)營，國家和社會資本各司其職、各盡其責(zé)，讓奧運(yùn)場館賽后有效的運(yùn)行起來，使之更有效地為公眾服務(wù)。

相關(guān)配套政策需健全

事實(shí)上，近年來國家在公共服務(wù)領(lǐng)域一直在主推PPP模式，該模式對于創(chuàng)新投融資機(jī)制、拓寬社會資本投資渠道、化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面都具有積極的意義，當(dāng)前在公共交通、污水處理、能源供應(yīng)、醫(yī)療救助等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展的大量PPP模式探索，已經(jīng)取得了較大的成功。

但在體育場館設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，PPP模式的運(yùn)用還相對較少，我國以往的體育場館建設(shè)基本采用政府投資+政府補(bǔ)貼的模式，既加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，其后期的市場化運(yùn)營能力也明顯不足。

目前在國內(nèi)，體育領(lǐng)域較為著名的PPP融資案例就是北京的鳥巢體育場。該項(xiàng)目由中信集團(tuán)出資65%，北京城建出資30%，美國金州公司出資5%，三家組成聯(lián)合體。聯(lián)合體與北京國資經(jīng)營管理公司聯(lián)合成立SPV（特許經(jīng)營公司），由SPV負(fù)責(zé)組織體育場的建設(shè)、融資工作。聯(lián)合體從北京市政府、北京奧組委獲得特許經(jīng)營權(quán)；建設(shè)結(jié)束后，由聯(lián)合體負(fù)責(zé)營運(yùn)30年，營運(yùn)期滿后，聯(lián)合體再將體育場移交北京國資經(jīng)營管理公司。

此前曾有政府相關(guān)人士評價(jià)說，PPP模式在“鳥巢”的建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用，它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用、充分動員社會資金參與公益事業(yè)建設(shè)的多元化融資新渠道，實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，使相關(guān)部門從側(cè)重審批變?yōu)閭?cè)重服務(wù)，搭建了政府、企業(yè)、金融、法律機(jī)構(gòu)之間的信用建設(shè)橋梁，也鍛煉了參與合作的國內(nèi)企業(yè)，加速了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

但這個(gè)一度被視為成功的案例，在奧運(yùn)之后卻爆出了PPP模式失敗的消息，這也為有意進(jìn)入體育領(lǐng)域的社會資本敲響了警鐘。

有專業(yè)人士分析，在“鳥巢”的建設(shè)中，政府先行招標(biāo)選定了設(shè)計(jì)方案，造成設(shè)計(jì)上對體育場賽后商業(yè)運(yùn)營考慮不足，限制了項(xiàng)目公司在賽后對其商業(yè)效率的最大化。

更重要的是，項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)過于看重融資能力，賽后運(yùn)營管理能力沒有引起足夠重視，中信聯(lián)合體內(nèi)部的中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國金州控股集團(tuán)等，均具備豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和良好的融資能力，但都未經(jīng)營過體育場館，嚴(yán)重缺乏運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)和體育產(chǎn)業(yè)資源，注定了賽后運(yùn)營的盈利模式單一。

此外，由于經(jīng)驗(yàn)的缺乏，運(yùn)營方在企業(yè)冠名，觀眾座位椅冠名等商業(yè)運(yùn)作方面招致不少非議，出現(xiàn)了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”的矛盾……如此種種，都為運(yùn)營方在30年內(nèi)實(shí)現(xiàn)盈利提出了挑戰(zhàn)，正是這些PPP模式與現(xiàn)行法律、財(cái)務(wù)等制度方面的沖突，最終在2009年，中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份，這一曾經(jīng)的成功案例意外“夭折”，也給了當(dāng)下政府在冬奧場館引入PPP模式時(shí)的諸多政策調(diào)整空間。

張立增指出，PPP模式對操作團(tuán)隊(duì)要求非常高，核心團(tuán)隊(duì)必須能夠設(shè)計(jì)出符合體育PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的操作模式和操作路徑，豐富體育設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的盈利渠道和商業(yè)模式，加強(qiáng)項(xiàng)目前期功能定位的研究，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營方案與設(shè)計(jì)方案的充分融合，建立項(xiàng)目不同階段的效益評估體系。

據(jù)張立增透露，國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā){2014}60號）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號）等文件精神，國家體育總局正會同國家有關(guān)部委準(zhǔn)備出臺在體育設(shè)施領(lǐng)域鼓勵推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的有關(guān)文件。涉及體育設(shè)施PPP管理機(jī)制、制度的完善，設(shè)立體育PPP支持基金，加大配套政策支持力度，建立體育PPP項(xiàng)目庫等，來支持和鼓勵社會資本參與體育設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營。