規(guī)避PPP項(xiàng)目風(fēng)險的“三步曲”

蒙俊

近兩年來，在財政部、國家發(fā)改委等相關(guān)部委的推動下，國內(nèi)出現(xiàn)了一波PPP熱潮，各地紛紛推出一批批PPP項(xiàng)目吸引社會投資者，面對數(shù)萬億PPP項(xiàng)目天量投資額，許多社會投資者開始高度關(guān)注這一領(lǐng)域，但差強(qiáng)人意的是，到目前為止，能成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目還是少之又少。這說明各地在PPP項(xiàng)目選擇、方案設(shè)計、具體推進(jìn)的過程中，還有諸多不專業(yè)的地方，特別是不能正確理解PPP 的本質(zhì)含義，致使在操作中“失之毫厘、謬以千里”，給政府和企業(yè)都帶來巨大的風(fēng)險和損失。筆者結(jié)合PPP本質(zhì)的理解，談一談規(guī)避PPP項(xiàng)目風(fēng)險的“三步曲”。

選擇合適的項(xiàng)目

所謂PPP，就是公共部門與私人部門為提供公共服務(wù)（產(chǎn)品）而建立的長期合作關(guān)系，這種合作一般以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)，通過簽署合同來約定雙方責(zé)任、風(fēng)險與權(quán)利，其目的是使合作各方達(dá)到共贏的效果。

這里邊有兩個關(guān)鍵詞，一個是“公共服務(wù)”，另一個是“特許經(jīng)營”。把握好這兩個詞的含義，也就把握住了PPP模式適應(yīng)的項(xiàng)目范圍。

首先合作標(biāo)的是不是政府負(fù)有供給責(zé)任的公共服務(wù)項(xiàng)目。如果政府推出的是一個商業(yè)運(yùn)作的項(xiàng)目，投資者就得注意了，這是政府打著PPP的名義在招商引資；如果企業(yè)把一個商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目報給政府，政府也要警覺了，這是企業(yè)打著PPP的幌子騙政策或者圈地。前陣子有些開發(fā)商以養(yǎng)老社區(qū)的概念將房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，即是后者的典型手法。

其次是合作項(xiàng)目是否有市場化運(yùn)作的空間，或者說有經(jīng)營的可能性。從經(jīng)驗(yàn)上看，規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰使用誰付費(fèi)”的項(xiàng)目，如地鐵、高速公路、水務(wù)、機(jī)場、供電等，比較適合采用PPP方式。

唯有公共服務(wù)項(xiàng)目，政府才能合法地給項(xiàng)目予以政策和財政支持；唯有可經(jīng)營的項(xiàng)目，才能發(fā)揮社會資本的天然優(yōu)勢，使項(xiàng)目本身產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

選擇合適的伙伴

既然公共部門本該做的事情，為什么要拿出來與私人部門合作呢？雙方的訴求又是什么？

對于公共部門而言，采取PPP模式，一是解決當(dāng)前資金緊缺問題；二是要降低項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本；三是提高公共產(chǎn)品（服務(wù)）的供給效率，讓公眾在可接受的價格內(nèi)更快享受到更好的公共服務(wù)。

PPP模式的理論基石，其實(shí)是建立在“企業(yè)比政府在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營上更具效率”的基礎(chǔ)上，所謂“專業(yè)的人干專業(yè)的事”。因此，政府在選擇合作對象的時候，一定是那些既有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、又在項(xiàng)目對應(yīng)的領(lǐng)域有著豐富操作經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)。具體而言，這個合作機(jī)構(gòu)應(yīng)該是資金實(shí)力較為雄厚、建設(shè)運(yùn)營能力較強(qiáng)，是一個優(yōu)秀的項(xiàng)目運(yùn)營商，或建設(shè)商與運(yùn)營商結(jié)成的聯(lián)合體，而不能僅是建設(shè)方。

PPP是一種融資模式，但不僅僅是一種融資模式，社會資本除了出錢之外，必須在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營上比政府做得更加專業(yè)、更加有效率。一個成功的PPP項(xiàng)目，一定是使得政府、合作企業(yè)、公眾這三個利益相關(guān)方都受益的項(xiàng)目，而這些利益的來源，就是效率的提高，即“企業(yè)比政府在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營上更具效率”，如果沒有這一點(diǎn)，項(xiàng)目的三個利益相關(guān)方起碼有一方是利益受損方。

而對于社會投資方來說，合作方的選擇，要注重兩個方面，一是當(dāng)?shù)卣遣皇菗碛幸粋€有水平、講誠信、有效率的領(lǐng)導(dǎo)班子，主要領(lǐng)導(dǎo)要了解PPP，合作意愿較強(qiáng)，能夠親自抓項(xiàng)目，出面協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門，形成合力，有效推進(jìn)。二是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展前景不錯，財政可持續(xù)性較好。

好的合作伙伴，是走向成功的起點(diǎn)。

科學(xué)確定合理的收益水平

PPP項(xiàng)目應(yīng)該是具有合理收益水平的投資項(xiàng)目：暴利和虧損都不是成功的PPP項(xiàng)目。作為一個公共服務(wù)項(xiàng)目，產(chǎn)生暴利，受損的一定是公眾和地方財政；而項(xiàng)目虧損，如果缺乏政府財政的補(bǔ)貼，受損的就是社會投資者。

因此，在項(xiàng)目方案設(shè)計階段，首先要做好市場調(diào)查，準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目的市場需求和公眾價格承受度，科學(xué)測算公眾服務(wù)的供給價格，在此基礎(chǔ)上確定補(bǔ)償或收益分配機(jī)制，以確保合理的項(xiàng)目收益水平。

特別要強(qiáng)調(diào)的是，要關(guān)注項(xiàng)目的市場需求，做好可行性研究，看看需求能不能承載項(xiàng)目。一是比較準(zhǔn)確把握市場空間、市場潛力有多大，二是對公眾支付意愿和能力有一個科學(xué)的評估，這樣做出來的財務(wù)模型才是可靠的。筆者曾經(jīng)接觸過這樣一個案子，那是南方的一個欠發(fā)達(dá)小城市，幾十萬人的規(guī)模，當(dāng)?shù)赜幸粋€冶煉廠要轉(zhuǎn)型，與當(dāng)?shù)卣邉澰诠S原址上建一家5000床位的中高端養(yǎng)老院，計劃做成一個PPP項(xiàng)目。這個項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人把方案給我讓提提意見，我問他：“你們這樣的一個城市，有那么大的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求嗎？老百姓有能力、有意愿支付如此水平的入院費(fèi)用嗎？”他回答：“我們也覺得定價有點(diǎn)偏高，但是老百姓的收入水平也在不斷提高；至于床位數(shù)，按照我市的規(guī)劃，養(yǎng)老床位要滿足5%的老人需要，我們是按規(guī)劃要求做的?！蔽覍λf，最好是回去做一個詳細(xì)的市場調(diào)查，“不能只盯著規(guī)劃，要尊重市場。我感覺你們的項(xiàng)目超越現(xiàn)實(shí)需求太多了。”他回去做了市場調(diào)查，最后把項(xiàng)目取消了。

PPP項(xiàng)目的操作非常復(fù)雜，在諸多環(huán)節(jié)中只要出現(xiàn)一些問題或瑕疵，都會導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險的發(fā)生。文中提到的所謂規(guī)避風(fēng)險“三步曲”，只是選擇其中最為重要的環(huán)節(jié)加以說明，因?yàn)檫@幾個環(huán)節(jié)非常重要，某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題就會直接影響到項(xiàng)目的根基和成敗。

（作者單位：中國科學(xué)院行政管理局）