村改社區(qū)的治理之道

趙政楓 龍騰飛

在實(shí)踐中，城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的截然不同，呈現(xiàn)出城市文明與鄉(xiāng)村文明之間的價(jià)值“對(duì)撞”。如何從傳統(tǒng)的村莊治理過(guò)渡到社區(qū)治理，是擺在基層管理者面前的待解之題。

自2006年始，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)從無(wú)到有、從試點(diǎn)到擴(kuò)面，在全國(guó)各地如火如荼地推進(jìn)。伴隨著一批批農(nóng)民變居民、村莊變社區(qū)，新型農(nóng)村社區(qū)治理問(wèn)題隨之產(chǎn)生。

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，“村改居”是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化改革的新探索。社區(qū)居民在生存空間轉(zhuǎn)換、生計(jì)模式改變、規(guī)則意識(shí)重建等方面遇上了一系列問(wèn)題。因此，本刊選取了成都市新津縣三個(gè)新型社區(qū)作為樣本，看其鄉(xiāng)村治理中的探索、對(duì)策與困惑。治理之難

新津縣新平鎮(zhèn)太平場(chǎng)新型社區(qū)位于鎮(zhèn)中心，是新津縣城到川藏線沿線的第一個(gè)集中居住社區(qū)，地理位置優(yōu)越。然而，這個(gè)社區(qū)卻有著復(fù)雜的歷史淵源。

太平場(chǎng)社區(qū)屬于新平鎮(zhèn)拆遷安置小區(qū)，下轄18個(gè)村民小組，社區(qū)居民來(lái)自不同的村組。整個(gè)新平鎮(zhèn)戶籍人口約為2.4萬(wàn)人，該社區(qū)人口為5741人，占到了總?cè)丝诘?/4。2010年3月，首批4千余名群眾率先搬進(jìn)了新型社區(qū)。

以前，太平場(chǎng)新型社區(qū)還面臨這樣一種尷尬：雖地處中心城區(qū)，卻與以前的農(nóng)村舊貌無(wú)異，柴草垃圾成堆，社區(qū)幫忙協(xié)調(diào)清理卻遭到居民阻撓抵制，社區(qū)管理處于“失靈”狀態(tài)。

“關(guān)鍵還有居民們沒有融入社區(qū)，沒有認(rèn)同感?！碧綀?chǎng)社區(qū)主任助理陳翔告訴本刊記者，剛開始入住小區(qū)的群眾，人數(shù)多且來(lái)自不同的村組，關(guān)系疏離，整個(gè)社區(qū)氣氛極其冷清。面對(duì)這樣的局面，如何探索出一套適應(yīng)新型社區(qū)的治理模式，重建和諧相睦的鄰里關(guān)系，是擺在社區(qū)管理者面前的難題。

相比太平場(chǎng)社區(qū)，新津縣永商鎮(zhèn)烽火村面臨的問(wèn)題則更為復(fù)雜。

2009年，烽火村依托“撤院并院”土地整理項(xiàng)目，建成一個(gè)開放式的烽火社區(qū)。

也許這個(gè)依山傍水的農(nóng)村新型社區(qū)能夠滿足城里人對(duì)詩(shī)意棲居地的想象，但它同樣也面臨著西部農(nóng)村共同的煩惱：在規(guī)劃整齊的民居里，住著的大多是老人和孩子，青壯年幾乎都在外打工。

2012年底，烽火村完成集中入住，土地進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)，但在管理中開始凸顯諸多的問(wèn)題。“留守問(wèn)題、安全問(wèn)題、鄰里關(guān)系乃至生活習(xí)慣的轉(zhuǎn)換等等，都是一個(gè)一個(gè)的難點(diǎn)。”村黨總支副書記孫雙英是村干部中唯一的大學(xué)生，2010年進(jìn)入村委工作，第二年在村委會(huì)改選中，她以高票當(dāng)選為烽火村黨總支副書記。

“因?yàn)檗r(nóng)村的特殊性，很難去套用城市社區(qū)管理的那一套。”孫雙英說(shuō)。

同樣的“不適應(yīng)”，也發(fā)生在花源鎮(zhèn)牧馬山社區(qū)。

牧馬山社區(qū)黨總支書記劉衍芳回憶，一開始小區(qū)的管理工作是由物業(yè)公司負(fù)責(zé)，但物業(yè)公司對(duì)居民的情況并不了解，在處理矛盾糾紛時(shí)簡(jiǎn)單粗暴，居民和物業(yè)管理方的關(guān)系十分緊張，因此第二年就沒有再續(xù)約。

2015年，牧馬山社區(qū)開始探索借助居民自身力量治理社區(qū)的管理模式，首先為每棟樓確定一個(gè)“管家”，每位社區(qū)經(jīng)理對(duì)接五位熱心管家，社區(qū)經(jīng)理再由社區(qū)統(tǒng)一管理，社區(qū)管理局面遂為之一新。

城與村的“對(duì)撞”

農(nóng)村社區(qū)治理美好的愿望，建立在地域、人群、人文風(fēng)俗和認(rèn)同感、歸屬感等因素發(fā)揮“綜合效應(yīng)”的基礎(chǔ)之上，但城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的截然不同，則在治理實(shí)踐中，呈現(xiàn)出城市文明與鄉(xiāng)村文明之間的價(jià)值“對(duì)撞”。如何從傳統(tǒng)的村莊治理過(guò)渡到社區(qū)治理，是孫雙英、劉衍芳這樣的基層管理者面臨的待解之題。

對(duì)烽火社區(qū)來(lái)說(shuō)，情況更為典型。由于地處農(nóng)村地區(qū)，留守問(wèn)題突出，村民上樓后，延續(xù)多年的小農(nóng)生產(chǎn)和生活方式開始沒落。直面“小農(nóng)”的終結(jié)，無(wú)論對(duì)于管理者還是普通村民來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)復(fù)雜的轉(zhuǎn)換過(guò)程。

2015年6月，一名社區(qū)大爺向?qū)O雙英“吐槽”：“當(dāng)初我說(shuō)不搬小區(qū)，你硬要我們搬，現(xiàn)在也沒地種了，整天找不到事情干?！睂O雙英只好答應(yīng)，會(huì)找流轉(zhuǎn)土地業(yè)主到社區(qū)里招聘。

什么樣的工作才適合“50、60”甚至“70”人員？孫雙英多方打聽，一個(gè)韭菜經(jīng)銷商需要大量人員整理剛從地里收上來(lái)的韭菜，俗稱“剮韭菜”，工作方式靈活，不限時(shí)間，不限年齡，干多少領(lǐng)多少，當(dāng)天結(jié)賬。目前，村里的留守老人大部分都在從事這項(xiàng)副業(yè)。

為了解決留守婦女、留守老人的就業(yè)問(wèn)題，烽火村開展了很多嘗試，“從手工包裝和半成品安裝代工，到各類實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，有的成了，有的試了半天發(fā)現(xiàn)走不通。”

社區(qū)建成之初，孫雙英也去過(guò)其他地方學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，但她發(fā)現(xiàn)，以村里的財(cái)力人力，不可能復(fù)制“別人”的模式，更重要的是，很多項(xiàng)目并不切合農(nóng)村的實(shí)際，“中看不中用”，“農(nóng)村社區(qū)治理要看農(nóng)村的實(shí)際，關(guān)鍵要適用?！?/p>

村民上樓后，延續(xù)多年的小農(nóng)生產(chǎn)和生活方式開始沒落。直面“小農(nóng)”的終結(jié)，無(wú)論對(duì)于管理者還是普通村民來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)復(fù)雜的轉(zhuǎn)換過(guò)程。

從熟人社會(huì)到陌生人社會(huì)

夜幕緩緩降臨烽火村，在村里的廊橋上，腳下河水輕輕淌過(guò)，幾十名居民圍坐一起，一杯清荼，幾句閑話，氛圍熱烈、自由、有序，居民們所提出的每一個(gè)問(wèn)題，孫雙英和村支兩委的干部一一做下記錄。

這是烽火村從2013年開始開展的“廊橋夜話”，每月中旬周末晚上7點(diǎn)到9點(diǎn)舉行。用百姓故事會(huì)、文藝表演、座談等形式，拉家常、說(shuō)訴求。

孫雙英說(shuō)，村民的居住、生活環(huán)境雖然得到了改善，但鄰里關(guān)系不融洽，一些村民思想觀念上還存在一些根深蒂固的偏差，因此烽火村從2013年開始探索建立一個(gè)學(xué)習(xí)的“品牌”，希望通過(guò)各種豐富的形式吸引群眾參與，從而達(dá)到教育、改善、扭轉(zhuǎn)村民思想觀念的目的，“廊橋夜話”應(yīng)運(yùn)而生。

解決從“熟人社會(huì)”到“陌生人社會(huì)”的關(guān)系疏離、社區(qū)氣氛冷清的問(wèn)題，太平場(chǎng)社區(qū)同樣想到從“文化”人手，并開始探索和“廊橋夜話”類似的載體。2012年端午節(jié)，太平場(chǎng)社區(qū)舉辦了第一屆“鄰里節(jié)”。

第一屆鄰里節(jié)的反響并不熱烈，很多居民抱著來(lái)看一看的態(tài)度，群眾參與度不高，鄰里關(guān)系并未得到多大改善。

在舉辦第二屆鄰里節(jié)之前，新平鎮(zhèn)安排了20多個(gè)志愿者分樓棟、包單元“摸底”，有群眾提出想上臺(tái)，這給社區(qū)管理者以啟示：

“大家想要的鄰里節(jié)是可以參與的，而不僅僅是在臺(tái)下看看演出，鼓鼓掌?！钡诙锰綀?chǎng)社區(qū)鄰里節(jié)，社區(qū)群眾踴躍報(bào)名參加，“效果好得出乎意料”。

“開展一個(gè)特色文化節(jié)，不僅僅只是一臺(tái)晚會(huì)，而應(yīng)該是融入親情的、幸福的、有生命力的。”社區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，在農(nóng)村社區(qū)，怎樣改善日益“原子化”的鄰里關(guān)系，提高社區(qū)認(rèn)同、建立沖突治理組織網(wǎng)絡(luò)、打造學(xué)習(xí)型社區(qū)、提煉社區(qū)精神，是對(duì)管理者能力智慧的真正考驗(yàn)。

破題一元管理

自2006年新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)開展以來(lái)，相關(guān)探索經(jīng)驗(yàn)層出不窮，但從基層的實(shí)際運(yùn)行情況看，依然面臨不少困惑。

牧馬山社區(qū)今年開始探索“智慧社區(qū)”建設(shè)?！吧鐓^(qū)目前安置了七個(gè)村的村民，人口較多，僅靠四位社區(qū)經(jīng)理（即網(wǎng)格管理員）與幾位社區(qū)干部管理，難度很大。智慧社區(qū)是一個(gè)新手段，希望可以打開治理的新局面?！眲⒀芊颊f(shuō)。

“減負(fù)”，也是孫雙英最為關(guān)心的事情。

鄉(xiāng)村治理的美好愿景，建立在社區(qū)屆委會(huì)回歸自治本位的前提之下。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一元化治理體系下，鄉(xiāng)村社區(qū)事務(wù)與政府的行政事務(wù)交疊混合。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)看，所有的事務(wù)都是行政事務(wù)；而從農(nóng)村社區(qū)來(lái)說(shuō)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共事務(wù)，前提是要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政事務(wù)。所有的事項(xiàng)，就落在了像孫雙英這樣的村組干部身上。他們面臨著身份的尷尬，在村兩委代表的鄉(xiāng)村權(quán)力和社區(qū)治理者的角色中轉(zhuǎn)換，在行政事務(wù)和公共事務(wù)之間游走，難免不堪重負(fù)。

同樣擺在基層治理者面前的，還有“錢從哪兒來(lái)”的問(wèn)題。

從走訪的三個(gè)社區(qū)（村）來(lái)看，雖然成都市從2009年開始實(shí)行村公資金統(tǒng)一撥付，但社區(qū)（村）級(jí)公共服務(wù)依然面臨資金缺口。孫雙英說(shuō)，除了維持一些平常的公共服務(wù)，社區(qū)治理中的一些“自選動(dòng)作”，比如開展留守兒童活動(dòng)等經(jīng)費(fèi)，“要靠爭(zhēng)取”。

太平場(chǎng)社區(qū)可能是一個(gè)例外。在社區(qū)建成入住之初，太平場(chǎng)社區(qū)就經(jīng)業(yè)主委員會(huì)決議，向居民收取社區(qū)物管費(fèi)，目前每年可收取物管費(fèi)26萬(wàn)余元。加上按照70%比例匹配的公共服務(wù)資金和少量的存量集體建設(shè)用地開發(fā)收益，社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)基本實(shí)現(xiàn)了自給并略有結(jié)余。

而對(duì)于牧馬山社區(qū)這樣沒有集體建設(shè)用地的社區(qū)來(lái)說(shuō)，則面對(duì)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)。在一些村（社區(qū)），雖然土地已經(jīng)進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)不充分，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格不高，群眾則表現(xiàn)出強(qiáng)烈的發(fā)展意愿，如何安居又樂(lè)業(yè)？

從這個(gè)層面來(lái)看，太平場(chǎng)社區(qū)的“股改”就顯得意義非凡。2015年5月，太平場(chǎng)社區(qū)被成都市農(nóng)委確定為全市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革試點(diǎn)單位。隨即，社區(qū)通過(guò)開展清產(chǎn)核資、人員界定和股份量化工作，將集體資產(chǎn)資源全部股權(quán)量化到人。目前，3018名股東已經(jīng)拿到《股權(quán)證》。

村民變身股東后，能否得到實(shí)實(shí)在在的收益呢？今年較早時(shí)候，農(nóng)業(yè)部百鄉(xiāng)萬(wàn)戶四川調(diào)查組曾對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股改的試點(diǎn)工作進(jìn)行了一次調(diào)研，通過(guò)分析太平場(chǎng)社區(qū)集體股份經(jīng)濟(jì)合作社的資產(chǎn)構(gòu)成發(fā)現(xiàn)，道路溝渠等公共資源占比較大，目前僅有兩處村集體建設(shè)用地能產(chǎn)生部分租金收入。“如何盤活這些資源，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值，讓集體經(jīng)濟(jì)股東真正受益，才是接下來(lái)最艱巨的任務(wù)?！闭{(diào)查組這樣評(píng)價(jià)。

太平場(chǎng)社區(qū)的“股改”也許只是一小步，但如何增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理自身造血功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)長(zhǎng)效治理，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)十年后的今天，在此基礎(chǔ)上的探索顯得格外重要。