中國(guó)民航機(jī)場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的理論探討

周東旭　周曉

摘 要：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究是當(dāng)前生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的熱點(diǎn)研究方向。最初，生態(tài)補(bǔ)償主要是針對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)所引起的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行探索性補(bǔ)償；在其發(fā)展過(guò)程中，生態(tài)補(bǔ)償逐步涉及到自然保護(hù)區(qū)、流域水環(huán)境、重要的生態(tài)功能區(qū)、森林等方面，政策指導(dǎo)及資金投入力度也明顯加大。以民航機(jī)場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償為例，總結(jié)中國(guó)民航機(jī)場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀和建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性，重點(diǎn)從理論上分析中國(guó)建立民航機(jī)場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路和實(shí)現(xiàn)途徑。

關(guān)鍵詞：民航機(jī)場(chǎng)；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；生態(tài)修復(fù)

中圖分類號(hào)：F562 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）06-0048-02

20世紀(jì)80年代以來(lái)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制日益成為學(xué)者、政府乃至全球關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種新型的生態(tài)、資源、環(huán)境的管理模式，是有效解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境破壞成本之間資金矛盾的重要手段。機(jī)場(chǎng)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，機(jī)場(chǎng)在給人們的出行帶來(lái)極大便利的同時(shí)，也對(duì)周邊人居生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了各種不利影響。目前，國(guó)內(nèi)針對(duì)民航機(jī)場(chǎng)的生態(tài)補(bǔ)償及其機(jī)制建立方面的研究尚未見(jiàn)報(bào)道，本文針對(duì)國(guó)內(nèi)民航機(jī)場(chǎng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立問(wèn)題從理論上進(jìn)行了思考和探索，為建立重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償體系，探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方法、模式，推動(dòng)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)的制定和完善奠定基礎(chǔ)，為全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、可持續(xù)發(fā)展決策提供有益的借鑒。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

“生態(tài)（環(huán)境）補(bǔ)償（ Ecological /Environmental Compensation）”主要是指：通過(guò)改善被破壞地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)狀況或建立新的具有相當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)功能或質(zhì)量的棲息地，來(lái)補(bǔ)償由于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)或經(jīng)濟(jì)建設(shè)而導(dǎo)致的現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)功能或質(zhì)量下降或破壞，保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性[1～2]。

生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)在人類生產(chǎn)生活中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不利影響后對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償；是人為的利用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以控制；是為了激勵(lì)區(qū)域或個(gè)人在一定情況下放棄經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的機(jī)會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為，給予區(qū)域或個(gè)人以補(bǔ)償；是政府、組織通過(guò)多方途徑籌措資金，對(duì)具有重要生態(tài)價(jià)值的特定功能區(qū)進(jìn)行資金投入給予保護(hù)。

二、中國(guó)民航機(jī)場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)

近年來(lái)，我國(guó)航空業(yè)整體水平穩(wěn)步增長(zhǎng)，截至2013年末，我國(guó)境內(nèi)民航機(jī)場(chǎng)共有193個(gè)（不含香港、澳門(mén)、臺(tái)灣），比上年增加10個(gè)，定期航班航線2 876條，定期航班國(guó)內(nèi)通航188個(gè)城市（不含香港、澳門(mén)、臺(tái)灣），國(guó)際定期航班通航50個(gè)國(guó)家的118個(gè)城市，不重復(fù)距離計(jì)算航線歷程為410.6萬(wàn)公里。

我國(guó)航空業(yè)務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，2013年旅客吞吐量75 430.9萬(wàn)人次，比上年增長(zhǎng)11%；旅客吞吐量達(dá)到1 000萬(wàn)人次以上的機(jī)場(chǎng)有24個(gè)，完成旅客吞吐量占全部機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量的76.8%。2013年完成貨郵吞吐量1 258.5萬(wàn)噸，比上年增長(zhǎng)4.9%；貨郵吞吐量達(dá)到10 000噸以上的有50個(gè)，完成貨郵吞吐量占全部機(jī)場(chǎng)貨郵吞吐量的98.5%。

我國(guó)航空業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施能力大幅提高，“十一五”時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五年共投資 2 500億元，約為前二十五年民航建設(shè)資金之和。2010 年運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)達(dá)到 175個(gè)，五年新增 33個(gè)，覆蓋全國(guó) 91%的經(jīng)濟(jì)總量、76%的人口和 70%的縣級(jí)行政單元[3]。2013年，機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)完成固定資產(chǎn)投資總額507.5億元，比上年增長(zhǎng)1.8%，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目15個(gè)，2013年完成新建機(jī)場(chǎng)10個(gè)。我國(guó)機(jī)場(chǎng)密度距離民航發(fā)達(dá)國(guó)家還有一定差距，截至2013年機(jī)場(chǎng)密度為每十萬(wàn)平方公里兩個(gè)（民航發(fā)達(dá)國(guó)家約為7），因此，我國(guó)民航業(yè)還勢(shì)必存在一個(gè)長(zhǎng)期快速發(fā)展的階段。

三、中國(guó)民航機(jī)場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的必要性

（一）生物多樣性的影響

機(jī)場(chǎng)的建設(shè)會(huì)使地形和土壤性質(zhì)發(fā)生變化，這種變化可能干擾原地的動(dòng)物和植物，破壞野生動(dòng)物的自然棲息地和覓食場(chǎng)地，減少維持區(qū)域生態(tài)平衡所必需的植物區(qū)系。機(jī)場(chǎng)投入運(yùn)營(yíng)以后，由于機(jī)場(chǎng)及其周邊環(huán)境開(kāi)闊，吸引了鳥(niǎo)類，這對(duì)飛機(jī)安全造成極大的威脅。機(jī)場(chǎng)管理必然減少對(duì)飛行有威脅的鳥(niǎo)類的種類和數(shù)量，減少鳥(niǎo)類的食源，對(duì)其他動(dòng)物適度捕殺和野草定期清除，但是這樣也對(duì)機(jī)場(chǎng)的生物多樣性造成了破壞。

（二）大氣環(huán)境質(zhì)量的影響

機(jī)場(chǎng)建設(shè)過(guò)程的主要大氣污染有施工車輛的尾氣排放、土石方施工的揚(yáng)塵顆粒物、瀝青混凝土道面施工的瀝青煙霧等；運(yùn)營(yíng)過(guò)程中主要為飛機(jī)起降、滑行及試車的廢氣排放、地面勤務(wù)車等汽車尾氣排放、供熱鍋爐煙氣及垃圾焚燒爐煙氣排放[4]。機(jī)場(chǎng)區(qū)域主要的大氣污染物有顆粒物、NOX、CO、HC、SO2、Pb、Cu、Zn、Ni、Cr 等，這些污染物影響了機(jī)場(chǎng)及周邊地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，給機(jī)場(chǎng)人員、旅客及周邊居民帶來(lái)了極大的健康風(fēng)險(xiǎn)。

（三）水體環(huán)境質(zhì)量的影響

機(jī)場(chǎng)及周邊區(qū)域建設(shè)過(guò)程中的地面硬化、道路建設(shè)等導(dǎo)致地面不透水層的出現(xiàn)，造成地下水補(bǔ)給缺少，改變自然水體環(huán)境。機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的廢水主要包括公眾、工作人員和飛機(jī)產(chǎn)生的生活污水、飛機(jī)清洗廢水、降雨初期的路面沖洗雨水等。這些廢水通過(guò)地表徑流、地下滲水進(jìn)入自然水體，從而污染水環(huán)境。

（四）聲環(huán)境的影響

機(jī)場(chǎng)噪聲包括機(jī)場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中及機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)時(shí)產(chǎn)生的噪聲。機(jī)場(chǎng)噪聲對(duì)居民的直接影響是影響睡眠、日常交流等，不同程度引起居民煩躁，單個(gè)噪聲事件增加了心臟病等疾病的發(fā)生率，對(duì)周邊地區(qū)生物也有不同程度的影響。

四、中國(guó)民航機(jī)場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕舅悸?/p>

（一）對(duì)生物多樣性的補(bǔ)償

機(jī)場(chǎng)的建設(shè)導(dǎo)致的生物棲息地的喪失是不可逆轉(zhuǎn)的，只能采取就近異地補(bǔ)償?shù)姆绞健C(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中防范鳥(niǎo)擊要從驅(qū)趕和獵殺鳥(niǎo)類轉(zhuǎn)變?yōu)槭鑼?dǎo)和愛(ài)護(hù)鳥(niǎo)類，要根據(jù)機(jī)場(chǎng)生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)，以生態(tài)手段減控某些動(dòng)物的數(shù)量，從而達(dá)到防范鳥(niǎo)擊的目的。

（二）對(duì)大氣環(huán)境的補(bǔ)償

機(jī)場(chǎng)大氣污染物控制可以從地面機(jī)械控制和飛機(jī)排放控制方面實(shí)施。大多數(shù)的地面保障車輛可盡量采用壓縮天然氣、電力等清潔能源；控制飛機(jī)排放主要是制定實(shí)施飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)的排放標(biāo)準(zhǔn)，完善各項(xiàng)污染物控制要求。飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)二氧化碳的排放帶來(lái)的影響是區(qū)域性的、全球性的，因此針對(duì)這方面的生態(tài)補(bǔ)償成為世界各國(guó)博弈的一個(gè)方面，極具爭(zhēng)議的航空碳排放稅也應(yīng)運(yùn)而生。

（三）對(duì)水體環(huán)境的補(bǔ)償

機(jī)場(chǎng)對(duì)水體環(huán)境的影響，主要是對(duì)區(qū)域地下水補(bǔ)給的影響和污水的排放不當(dāng)。在機(jī)場(chǎng)規(guī)劃階段，應(yīng)將生態(tài)補(bǔ)償納入其考慮范圍內(nèi)，規(guī)劃制定時(shí)充分考慮所在區(qū)域的水環(huán)境功能，確保地下水系統(tǒng)的正常補(bǔ)給和未經(jīng)處理的污水不進(jìn)入自然水體。

（四）對(duì)聲環(huán)境的補(bǔ)償

合理規(guī)劃是控制機(jī)場(chǎng)噪聲污染的通行做法。機(jī)場(chǎng)建設(shè)與城市發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，避免機(jī)場(chǎng)周圍形成人口密集區(qū)域，避開(kāi)城市的發(fā)展方向。此外，機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段控制機(jī)場(chǎng)噪聲排放，如征收機(jī)場(chǎng)噪聲污染費(fèi)用于安置隔音設(shè)施和對(duì)受影響居民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（五）對(duì)人文環(huán)境的補(bǔ)償

機(jī)場(chǎng)的建設(shè)征地若涉及到農(nóng)民耕地的征用以及居住房屋的搬遷和安置，使農(nóng)民的基本收入和生活方式受到影響，可以從政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、資金補(bǔ)償方面給予合適的補(bǔ)償，機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的噪聲等對(duì)周邊居民的影響也應(yīng)考慮予以補(bǔ)償，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、中國(guó)民航機(jī)場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）制定民航機(jī)場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策法規(guī)

中國(guó)已經(jīng)建立了完備的環(huán)境保護(hù)法和資源法體系，但是，還沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT(mén)立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。近年來(lái)，國(guó)家以及地方有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募筒块T(mén)規(guī)章，國(guó)家出臺(tái)了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、草原生態(tài)補(bǔ)償制度等，蘇州出臺(tái)全國(guó)首個(gè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》等，但這些政策、法規(guī)權(quán)威性和約束力不夠，且對(duì)于民航機(jī)場(chǎng)這一特定功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方面的研究仍屬空白，需要積極探索并制定相關(guān)的政策法規(guī)。

（二）將生態(tài)補(bǔ)償融入民航機(jī)場(chǎng)的整個(gè)生命周期中

建設(shè)項(xiàng)目的生命周期是指從選址規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建筑施工、投入運(yùn)營(yíng)、改擴(kuò)建直至建筑的廢棄的整個(gè)過(guò)程。

針對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)將其融入到項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中，民航機(jī)場(chǎng)在選址規(guī)劃階段就應(yīng)考慮到對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，將生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃納入機(jī)場(chǎng)的整體規(guī)劃中。在機(jī)場(chǎng)的建筑施工、運(yùn)營(yíng)、改擴(kuò)建過(guò)程中，生態(tài)補(bǔ)償理念的納入可以有效地減少生態(tài)環(huán)境損失，甚至對(duì)于廢棄機(jī)場(chǎng)的管理和功能規(guī)劃都應(yīng)考慮生態(tài)環(huán)境的成本。

（三）多元化籌措生態(tài)補(bǔ)償資金

生態(tài)補(bǔ)償資金的多元化籌集要充分利用政府手段和市場(chǎng)手段，政府手段是利用政府的轉(zhuǎn)移支付職能，市場(chǎng)手段就是由生態(tài)受益者付費(fèi)。所以，政府可協(xié)調(diào)利益相關(guān)方，籌措專項(xiàng)資金用于機(jī)場(chǎng)周邊環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償[5]。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)手段是通過(guò)生態(tài)稅費(fèi)反映生態(tài)環(huán)境破壞的外部成本，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為，利用市場(chǎng)交易模式實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約資源的價(jià)值。生態(tài)稅費(fèi)是對(duì)生態(tài)環(huán)境定價(jià)，通過(guò)稅費(fèi)的征收以刺激生態(tài)環(huán)境保護(hù)，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行為。針對(duì)于民航機(jī)場(chǎng)的生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)可以參照機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的形式進(jìn)行設(shè)計(jì)，民航部門(mén)應(yīng)制定專門(mén)規(guī)章，規(guī)定機(jī)場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)征收方式資金的管理與用途等事項(xiàng)。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]