京津冀一體化中的市場失靈與去功能化

徐璐 賀京同

摘 要 借鑒世界成熟城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)京津冀一體化的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前京津冀處于城市群的初級(jí)階段，市場機(jī)制使核心城市以個(gè)體最優(yōu)為重主導(dǎo)區(qū)域發(fā)展，城市間競爭大于合作，導(dǎo)致資源內(nèi)部損耗，出現(xiàn)偏離區(qū)域整體最優(yōu)的市場失靈。此時(shí)，亟須政府通過頂層設(shè)計(jì)打破三地各自為政的博弈困局，對(duì)核心城市去功能化，引導(dǎo)各城市專注于單一功能，集中資源發(fā)展差異化的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成絕對(duì)優(yōu)勢。同時(shí)，降低公共服務(wù)差異，構(gòu)建區(qū)域交通、通訊網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)展市場面臨的政府行為疆界，促使京津冀向功能分散的成熟城市群過渡。

關(guān)鍵詞 京津冀一體化；整體最優(yōu)；市場失靈；去功能化

[中圖分類號(hào)]F207 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2016）06-0056-07

在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，城市群已經(jīng)成為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中區(qū)域空間的高級(jí)形態(tài)。成熟階段的城市群內(nèi)各個(gè)城市產(chǎn)業(yè)間分工明確、優(yōu)勢互補(bǔ)；整體來看，各城市相互配合，形成城市群的整體競爭力，實(shí)現(xiàn)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。成熟階段的城市群能夠恰當(dāng)?shù)卦忈屃宋覈?jīng)濟(jì)的“新常態(tài)”在區(qū)域發(fā)展層面的內(nèi)涵。京津冀地區(qū)不僅是帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)乃至北方發(fā)展的核心區(qū)，對(duì)其他區(qū)域的協(xié)同發(fā)展也具有重要的示范作用。為此，我國“十三五”規(guī)劃綱要中提出了“建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群，輻射帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)和北方腹地發(fā)展”的目標(biāo)。此外，我國推行的“一帶一路”大國戰(zhàn)略，呼喚我國區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)競爭力提升，京津冀一體化任重而道遠(yuǎn)。

基于此，本文將對(duì)世界成熟城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)，分析市場機(jī)制在城市群發(fā)展過程中的局限，以及政府這只有形的手是如何有效介入，二者有效配合推動(dòng)城市群的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，正確認(rèn)識(shí)京津冀一體化的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前發(fā)展中存在的市場失靈問題，探討應(yīng)如何在遵循市場機(jī)制前提下，合理發(fā)揮政府調(diào)控的力量，有效推動(dòng)京津冀一體化進(jìn)程。

一、初級(jí)階段以核心城市個(gè)體最優(yōu)為主導(dǎo)

縱觀世界成熟城市群的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，城市群在發(fā)展初期主要是以核心城市為主導(dǎo)的，市場機(jī)制是主要的驅(qū)動(dòng)力量。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，核心城市由于先天資源優(yōu)勢、地理位置或者政策扶持吸引人口聚集，形成一定的市場規(guī)模。此時(shí)，城市內(nèi)的分工可以帶來專業(yè)化經(jīng)濟(jì)的好處（楊小凱[1]，1998），即個(gè)人或企業(yè)專注于提供一類產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，由于專業(yè)經(jīng)驗(yàn)積累，產(chǎn)出會(huì)由于投入的專業(yè)化而增加。因此，在市場機(jī)制作用下，核心城市內(nèi)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工精細(xì)化，伴隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多樣化和各行業(yè)間關(guān)聯(lián)程度的加深，生產(chǎn)率不斷提高，從而吸引更多人口和企業(yè)涌入城市，帶來產(chǎn)業(yè)集聚的好處。而這又進(jìn)一步促進(jìn)城市內(nèi)的分工精細(xì)化，使城市成長為區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)核心。這一階段表現(xiàn)為核心城市壯大為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長極，主要特征是資源聚集和分工深化。

然而，專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)集聚也具有負(fù)面影響。專業(yè)化經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下的城市擴(kuò)大和分工精細(xì)化必然伴隨著交易效率下降（楊小凱[2]，2003），具體表現(xiàn)為企業(yè)間運(yùn)輸、搜尋、談判、合約等活動(dòng)所需耗費(fèi)的交易成本上升，以及地價(jià)、通勤等成本上漲，出現(xiàn)所謂的“大城市病”。隨著核心城市的擴(kuò)張，負(fù)面影響的加深會(huì)逐漸抵消分工帶來的好處，這決定了核心城市不可能無限擴(kuò)張，必然要將部分企業(yè)遷移到周邊區(qū)域。

在市場機(jī)制的作用下，各產(chǎn)業(yè)中單位土地附加值較高的分工環(huán)節(jié)將保留在核心城市，而附加值較低的環(huán)節(jié)將轉(zhuǎn)移到周邊區(qū)域。這種核心城市輻射帶動(dòng)周邊城市所形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域即是都市圈的概念。從空間結(jié)構(gòu)上看，呈現(xiàn)出以核心城市為中心，沿交通干線向外輻射的放射狀分布。這一階段的主要特征是低附加值分工環(huán)節(jié)向周邊城市擴(kuò)散。

在市場這只無形的手主導(dǎo)下，在對(duì)專業(yè)化、集聚效應(yīng)與交易費(fèi)用進(jìn)行兩難權(quán)衡之后，資源呈現(xiàn)出從聚集到分散的產(chǎn)業(yè)分工和地理分布。分城市來看，核心城市對(duì)周邊城市產(chǎn)生輻射帶動(dòng)這一正面效果的同時(shí)，伴隨著極化效應(yīng)所帶來的負(fù)面效果，源于以下3個(gè)方面：其一，核心城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中積累了巨大的先發(fā)優(yōu)勢，如發(fā)達(dá)的科技、便捷的交通通訊系統(tǒng)、完備的教育醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施、雄厚的資本、集中的消費(fèi)市場以及企業(yè)總部和政府部門集聚；其二，核心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較其他城市越高，企業(yè)就越有可能從專業(yè)化經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)中獲得利益，提高了核心城市對(duì)高附加值分工環(huán)節(jié)集聚的吸引力；其三，乘數(shù)效應(yīng)進(jìn)一步促使生產(chǎn)分布的極化，即由于產(chǎn)業(yè)集聚，勢必要求配套服務(wù)業(yè)在該地區(qū)相應(yīng)發(fā)展，這就引起了人口增長，又會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)服務(wù)業(yè)的加速發(fā)展。這種乘數(shù)效應(yīng)一輪又一輪地作用，進(jìn)一步推動(dòng)了兩極分化。

可見，在城市群的初級(jí)階段，以核心城市追求個(gè)體最優(yōu)為主導(dǎo)力量，極化效應(yīng)會(huì)使各個(gè)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)橫向分割，也就是同一產(chǎn)業(yè)的不同環(huán)節(jié)相脫離，附加值高的環(huán)節(jié)，即優(yōu)質(zhì)資源不斷向核心城市聚集，周邊城市由于后發(fā)劣勢，只能被動(dòng)承接核心城市各產(chǎn)業(yè)的低附加值或高污染環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。對(duì)于整個(gè)區(qū)域而言，失去了各地區(qū)均衡發(fā)展的機(jī)會(huì)，不同層級(jí)城市間的差距不斷拉大。

二、市場機(jī)制必然偏離整體最優(yōu)、出現(xiàn)市場失靈

從前一部分的分析可以發(fā)現(xiàn)，市場機(jī)制作用下的產(chǎn)業(yè)分工布局，是在核心城市主導(dǎo)下，以實(shí)現(xiàn)核心城市個(gè)體資源配置最優(yōu)化為原則，這與區(qū)域整體最優(yōu)的分工布局并不相同，原因在于：

對(duì)于核心城市而言，由于先發(fā)優(yōu)勢會(huì)吸引各個(gè)產(chǎn)業(yè)中高附加值環(huán)節(jié)聚集，實(shí)現(xiàn)個(gè)體最優(yōu)。政府在提供公共服務(wù)時(shí)，總會(huì)圍繞自身需要優(yōu)化城市內(nèi)交通和通訊網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)為了盡可能阻礙資源擴(kuò)散，會(huì)通過設(shè)置戶籍制度并差別化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)服務(wù)，以夯實(shí)其先發(fā)優(yōu)勢。同時(shí)，政府能夠從產(chǎn)業(yè)集聚和地價(jià)升值中獲取收益，為這一行為提供了激勵(lì)。多重因素疊加必然造成核心城市往往集多重產(chǎn)業(yè)功能于一身。此時(shí)，如果兩個(gè)核心城市的擴(kuò)張半徑相重合，必然會(huì)出現(xiàn)相互競爭的局面，在市場機(jī)制的作用下，二者不可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)差異化布局，進(jìn)行分工合作的局面。

對(duì)周邊城市而言，由于在區(qū)域競爭中處于后發(fā)劣勢，只能在核心城市最優(yōu)的限制下，探求相對(duì)最優(yōu)的自身發(fā)展路徑。在這個(gè)過程中，由于核心城市的輻射區(qū)域存在重疊，周邊多個(gè)城市為了主動(dòng)承接核心城市各個(gè)產(chǎn)業(yè)中低附加值環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，在博弈中難以避免內(nèi)耗性競爭，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象。

對(duì)區(qū)域整體而言，一方面周邊多個(gè)城市間的內(nèi)耗性競爭，以及半徑重合的核心城市之間的競爭必然造成資源浪費(fèi)。另一方面核心城市的資源聚集和范圍擴(kuò)張，必然要付出“大城市病”帶來的資源損耗，例如為應(yīng)對(duì)信息、資源流的幾何增長而付出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和協(xié)調(diào)成本；為緩解水、空氣等環(huán)境資源惡化付出的治理成本；復(fù)雜交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)成本以及通勤成本上升造成的勞動(dòng)資源損耗等等。

此外，收入分配問題也無法避免。一方面，核心城市的資源過度聚集會(huì)推動(dòng)地價(jià)上升，使得資源過多地從企業(yè)轉(zhuǎn)移向政府。另一方面，極化效應(yīng)還會(huì)造成區(qū)域內(nèi)收入不平等及地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異拉大。

可見，在市場機(jī)制作用下，城市群的演化必然由核心城市以個(gè)體最優(yōu)為主導(dǎo)，造成區(qū)域整體資源的內(nèi)部損耗和收入分配失衡，出現(xiàn)偏離區(qū)域整體最優(yōu)的市場失靈。因此，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體資源的有效配置，即整體最優(yōu)的分工布局還需要政府這只有形的手進(jìn)行適度干預(yù)。

三、 成熟城市群為實(shí)現(xiàn)整體最優(yōu)進(jìn)行的政府調(diào)控

觀察世界現(xiàn)有的成熟城市群，可以發(fā)現(xiàn)，其演化過程往往都經(jīng)歷了由市場主導(dǎo)的初級(jí)階段。當(dāng)核心城市聚集的產(chǎn)業(yè)過多，出現(xiàn)“大城市病”時(shí)，由較高層級(jí)政府或中立第三方介入，進(jìn)行整體規(guī)劃，在區(qū)域內(nèi)培育衛(wèi)星城市，將產(chǎn)業(yè)進(jìn)行縱向分割，即將整個(gè)產(chǎn)業(yè)的全部環(huán)節(jié)分離到衛(wèi)星城市，以疏解核心城市集聚的多重功能。疏解使得每個(gè)城市得以集中資源發(fā)展差別化的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)利用基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)將多個(gè)城市連接為一個(gè)整體，促使城市群從初級(jí)階段的單核心放射狀的結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌墒祀A段的多核心網(wǎng)絡(luò)化模式（國家發(fā)改委國地所課題組[3]，2009）。這個(gè)過程的主要特征是政府推動(dòng)核心城市功能分散到多個(gè)衛(wèi)星城市，政府對(duì)核心城市中聚集的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行縱向分割，是城市群向成熟階段過渡的關(guān)鍵因素。

在此，我們不妨借鑒世界典型城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，分析在推動(dòng)城市群向成熟階段發(fā)展過程中，政府是如何有效發(fā)揮作用的。

其一，美國東北部大西洋城市群（也稱波士華城市群）是典型的城市功能單一的成熟城市群。作為美國最重要的工商業(yè)區(qū)和生產(chǎn)基地，每個(gè)城市具有單一的優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，相互配合形成了有機(jī)的產(chǎn)業(yè)群落。紐約是世界商業(yè)和金融中心，也是都市型制造業(yè)中心之一（石憶邵、黃銀池[4]，2010）。波士頓憑借多所高等學(xué)府成為技術(shù)與政治思想的中心，形成特色的高科技產(chǎn)業(yè)和教育產(chǎn)業(yè)。費(fèi)城交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，是城市群的交通樞紐。華盛頓是政治中心，集聚了全球性金融機(jī)構(gòu)如世界銀行、國際貨幣銀行的總部。與華盛頓臨近的巴爾的摩則分享了聯(lián)邦政府采購，側(cè)重發(fā)展國防工業(yè)。即使在產(chǎn)業(yè)重疊的交通運(yùn)輸業(yè)，各城市也各自分工明確，相互配合構(gòu)成了美國的東海岸港口集群：紐約港重點(diǎn)發(fā)展集裝箱運(yùn)輸；費(fèi)城從事近海貨運(yùn)；巴爾的摩港是礦石、煤和谷物的轉(zhuǎn)運(yùn)港；而波士頓港主要轉(zhuǎn)運(yùn)地方產(chǎn)品，兼有漁港的性質(zhì)。

積極有效的政府調(diào)控是分工有序的推動(dòng)力量。1996年，美國中央政府推動(dòng)實(shí)施東北部沿岸城市帶規(guī)劃，核心是提升地區(qū)整體的全球競爭力，促使紐約、新澤西州及康涅狄格州等實(shí)現(xiàn)共同繁榮。整體規(guī)劃主要由三州共同成立的非官方和非營利性組織“紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)（RPA）”負(fù)責(zé)向政府提供咨詢。目前已編制3次大規(guī)模城市群規(guī)劃：第一次規(guī)劃利用環(huán)路系統(tǒng)將紐約的辦公、工業(yè)以及居住等功能分區(qū)，市政府通過修建地鐵、展覽中心等措施將曼哈頓的金融、貿(mào)易以及服務(wù)業(yè)分散轉(zhuǎn)移。第二次規(guī)劃，提出建立新的城市中心分擔(dān)紐約的多項(xiàng)功能，借此提升舊城的環(huán)境。第三次規(guī)劃通過多個(gè)方面的舉措加強(qiáng)衛(wèi)星城區(qū)與紐約中心城區(qū)的聯(lián)系，同時(shí)強(qiáng)調(diào)各個(gè)城區(qū)的自然、人文等環(huán)境的改善。

其二，歐洲西北部城市群是一個(gè)地跨四國的超級(jí)城市群，是全球旅游、航運(yùn)、重工業(yè)制造中心之一，由法國的大巴黎地區(qū)（以旅游業(yè)、金融、都市型制造業(yè)為主）、德國的萊茵—魯爾（以工礦業(yè)為主）以及荷蘭和比利時(shí)（以運(yùn)輸業(yè)為主）構(gòu)成（燕中州、朱鵬[5]，2013）。該城市群將多種職能分散到大、中、小城市，形成既有聯(lián)系、又有區(qū)別的空間組織形式，其發(fā)展的核心即最具有借鑒意義的是，對(duì)早期的核心城市巴黎的功能分割和合理規(guī)劃（李道勇等[6]，2013）。

大巴黎地區(qū)是法國的經(jīng)濟(jì)中心和最大的工商業(yè)城市，歐洲重要的交通中心之一。巴黎在19世紀(jì)初發(fā)展為世界貿(mào)易和金融中心，大規(guī)模的工業(yè)和人口在巴黎過度集中，引發(fā)了交通擁擠、住房短缺及城區(qū)蔓延等“城市病”。為了改變向核心城市聚集發(fā)展的局面，政府展開了積極的規(guī)劃干預(yù)，把城市發(fā)展規(guī)劃調(diào)整作為保持巴黎國際城市地位的有效措施之一。1958年政府在巴黎近郊區(qū)拉德方斯建設(shè)新商務(wù)區(qū)，分擔(dān)主城區(qū)的娛樂、居住功能。1960年出臺(tái)了《巴黎地區(qū)總體布局規(guī)劃》，提出劃定4個(gè)近郊城市，建成“多中心巴黎”，重新整合無序蔓延的城市化空間。1965年和1976年的《巴黎地區(qū)城市發(fā)展與管理總體規(guī)劃》主張沿交通干線開發(fā)8座新城，形成若干發(fā)展軸線。1994年，在巴黎大區(qū)總體規(guī)劃以及整治計(jì)劃的引導(dǎo)下，劃分出建成空間、農(nóng)業(yè)空間和自然空間，強(qiáng)調(diào)3類空間協(xié)調(diào)發(fā)展。

如今在巴黎的外圍地區(qū)共建設(shè)了5座新城疏解核心城市的部分功能，并形成了兩條平行的巴黎—里昂—勒阿弗爾城市帶控制巴黎的城市擴(kuò)展。從產(chǎn)業(yè)分布來看，巴黎主城區(qū)以都市型制造業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)為主，匯集了許多金融企業(yè)和公司總部。商業(yè)中心的功能被遷至北面的近郊和遠(yuǎn)郊；主要制造業(yè)、工業(yè)區(qū)在城市近郊；遠(yuǎn)郊工業(yè)以輕工占優(yōu)勢。通過軸線引導(dǎo)規(guī)范城市的空間增長，建設(shè)副中心和新城分布城市功能，為巴黎主城區(qū)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展釋放了空間。而污染型工業(yè)的外遷極大地改善了巴黎的環(huán)境，使其成為對(duì)總部經(jīng)濟(jì)和國際人口充滿吸引力的國際大都市。

其三，日本東海道城市群（也稱日本太平洋沿岸城市群）是日本的政治、文化和經(jīng)濟(jì)中心，是以政府主導(dǎo)推動(dòng)城市群規(guī)劃并取得成功的典型。其政府干預(yù)是由中央政府主導(dǎo)，配合五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃（簡稱“全綜”）逐步開展的。此規(guī)劃可分為3階段：20世紀(jì)六七十年代抑制大城市過度發(fā)展；20世紀(jì)80年代培育多核心衛(wèi)星城市，20世紀(jì)末期構(gòu)建分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（盧明華等[7]，2003）。

二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)促使日本人口和企業(yè)向東京集中，東京逐漸成長為日本的增長極，圍繞東京形成了“一極（東京）一軸（太平洋沿岸軸）”的結(jié)構(gòu)。而資源聚集使得東京功能過度集中，出現(xiàn)城市擁擠并不斷向外擴(kuò)張，導(dǎo)致城市競爭力下降。中央政府分別在1958年、1968年和1976年制定了一、二、三全綜，提出構(gòu)建“區(qū)域多中心城市復(fù)合體”的設(shè)想，強(qiáng)調(diào)建設(shè)多中心城市，意欲通過建設(shè)綠地帶來阻止核心城市的無限制蔓延，并在綠帶外圍建設(shè)衛(wèi)星城以分散東京的功能。這一舉措下新宿、澀谷等新的城市次中心迅速成長，一定程度上緩解了東京的資源過度聚集，但仍未改變以東京為單一核心的局面。20世紀(jì)80年代，中央政府通過四全綜施行“展都”構(gòu)想，即利用新干線、高速公路等交通、通訊網(wǎng)絡(luò)開發(fā)都市據(jù)點(diǎn)，強(qiáng)化中心區(qū)的國際金融和管理職能，將其他產(chǎn)業(yè)和服務(wù)功能轉(zhuǎn)移向周邊的衛(wèi)星城，推進(jìn)“展都型首都機(jī)能再配置”。1999年的五全綜旨在構(gòu)筑“多核多圈型聯(lián)合都市圈”結(jié)構(gòu)，對(duì)橫濱、川崎、八王子等周邊的衛(wèi)星城市進(jìn)行不同的城市功能規(guī)劃，進(jìn)一步構(gòu)筑功能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)有序的“分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”。在五次綜合規(guī)劃后，東京雖然承擔(dān)著金融、文化、政治的綜合功能，被認(rèn)為是“紐約+華盛頓+硅谷+底特律”的多功能大都市，但其城市功能空間結(jié)構(gòu)十分明確，每個(gè)區(qū)域的功能各異，形成了7個(gè)副功能新區(qū)和18個(gè)功能性衛(wèi)星城，通過合理分工布局支撐起東京的綜合功能框架。

除東京內(nèi)部，組成東海道城市群的3個(gè)都市圈也具有明確的功能分工：東京圈是世界經(jīng)濟(jì)、金融和貿(mào)易中心，名古屋圈偏重汽車業(yè)和運(yùn)輸機(jī)械業(yè)，阪神圈是消費(fèi)品生產(chǎn)為中心的大工業(yè)帶。群內(nèi)各級(jí)城市也承擔(dān)著單一的職能分工：東京功能比較綜合，發(fā)揮著政治、金融、科教文化、信息中樞職能。擁有海港及空港優(yōu)勢的神奈川和千葉是工業(yè)和物流產(chǎn)業(yè)集聚地。橫濱港、成田機(jī)場的國際物流及臨港產(chǎn)業(yè)在日本均占有重要地位。多摩聚集了高科技產(chǎn)業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)和大學(xué)，承擔(dān)著研發(fā)、科研職能。琦玉是東京部分政府職能的轉(zhuǎn)移地，承擔(dān)著政府機(jī)構(gòu)、居住、生活和商務(wù)職能。茨城是以筑波科學(xué)城為主的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)集聚地，科研人員數(shù)量占全國一半，為提升區(qū)域的科技競爭力發(fā)揮著重要作用。

世界公認(rèn)的成熟城市群除上述3個(gè)之外，還有英格蘭城市群（也稱英國中南部城市群）（談明洪、李秀彬[8]，2010）和北美的五大湖城市群（劉友金[9]，2009），其向成熟階段過渡中也都經(jīng)歷了類似的政府調(diào)控和發(fā)展過程，在此不加以詳述。

通過上述典型成熟城市群的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，城市群由單核心的初級(jí)階段向多核心的成熟階段轉(zhuǎn)變時(shí)，圍繞核心城市培育分工明確、布局合理的衛(wèi)星城市成為大勢所趨。在這一過程中，中央政府的合理規(guī)劃和適度調(diào)控是主要推動(dòng)力量。首先，通過明確功能分工，一方面對(duì)核心城市所聚集的多重功能進(jìn)行疏解，通過“去功能化”解決“大城市病”，為進(jìn)一步發(fā)展釋放空間；另一方面減少周邊城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的內(nèi)耗性競爭，引導(dǎo)各個(gè)城市集中資源發(fā)展單一功能，建立絕對(duì)優(yōu)勢。而后，通過高效的交通、通訊網(wǎng)絡(luò)連接各城市，建立密切配合的多中心網(wǎng)絡(luò)，形成具有國際競爭力的城市集群。

四、城市群發(fā)展中應(yīng)注重政府調(diào)控與市場機(jī)制二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一

1.初級(jí)階段政府限定了市場力量的疆界

城市群形成的初級(jí)階段，在市場這只看不見的手作用下，專業(yè)化和集聚經(jīng)濟(jì)促使資源向核心城市集中，資源過度集中導(dǎo)致交易效率下降，部分附加值低的產(chǎn)業(yè)向周邊擴(kuò)散。在這一先集聚后擴(kuò)散的過程中，市場機(jī)制是主要的驅(qū)動(dòng)力量，然而各城市的政府行為會(huì)直接影響各產(chǎn)業(yè)間的交易效率，從而限定了市場發(fā)揮作用的疆界。

根據(jù)楊小凱的分工理論，企業(yè)間的交易效率受到戶籍制度、教育醫(yī)療等公共服務(wù)的差異、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)交通網(wǎng)絡(luò)不完善、人口的分割導(dǎo)致市場規(guī)模過小等因素影響。受這些因素影響交易效率較低時(shí)，會(huì)導(dǎo)致資源流通不暢，限制城市間的合理分工。從城市群的演化過程來看，限制人口自由流動(dòng)的戶籍制度；不同城市間教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的差異；城市間交通成本過高等因素的存在，既阻礙了部分產(chǎn)業(yè)從核心城市向外擴(kuò)散，也限制了各城市形成更為合理的產(chǎn)業(yè)分工?？梢?，市場作用的有效發(fā)揮倚賴政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)制度完善。

具體而言，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)行業(yè)的競爭機(jī)制不完善，加之各地公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接相關(guān)，使得核心城市匯集了優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)公共服務(wù)，這將吸引各行業(yè)中收入最高部分人群集中，即增強(qiáng)了核心城市對(duì)各產(chǎn)業(yè)高附加值環(huán)節(jié)的聚集，降低了資源流動(dòng)的交易效率，阻礙市場機(jī)制引導(dǎo)資源從核心城市向周邊城市流動(dòng)。

進(jìn)一步地，各個(gè)產(chǎn)業(yè)中高附加值環(huán)節(jié)不可能孤立存在，與其直接相關(guān)的低附加值環(huán)節(jié)、政府部門以及配套的房地產(chǎn)、餐飲、娛樂等服務(wù)業(yè)為了節(jié)省交易費(fèi)用也會(huì)向核心城市聚集。然而這些產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化經(jīng)濟(jì)程度低，其獲得的較高收益僅來源于高附加值環(huán)節(jié)的溢出，即源于形成城市核心競爭力的企業(yè)的外部性。此類產(chǎn)業(yè)集聚會(huì)造成諸多負(fù)面影響：首先，加劇中心城區(qū)土地稀缺性，推高城市地價(jià)，增加企業(yè)的運(yùn)行成本。其次，由于專業(yè)化經(jīng)濟(jì)程度低，獲得的收入相對(duì)較低，并不足以負(fù)擔(dān)在核心城市的生活成本，加劇了核心城市收入不平等，使得“大城市病”進(jìn)一步惡化。由此，可以看到收入相對(duì)較低的群體要么在中心城區(qū)形成低收入的聚集區(qū)，出現(xiàn)蟻居、群租、居住于地下室甚至地下管井等現(xiàn)象；要么在地價(jià)較低的郊區(qū)居住，導(dǎo)致核心城市的版圖不斷擴(kuò)張，城市交通壓力呈幾何級(jí)上升。最后，對(duì)個(gè)人而言，不得不在高地價(jià)和高通勤成本間進(jìn)行兩難選擇，降低了核心城市對(duì)專業(yè)人才的吸引力，并不利于城市長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.向成熟階段過渡的市場失靈需要中央政府適度調(diào)控

通過對(duì)世界典型成熟城市群的分析可以發(fā)現(xiàn)，成熟階段表現(xiàn)為各城市專注于單一功能，相互配合形成有機(jī)群體。而初級(jí)階段是由核心城市主導(dǎo)，以其個(gè)體最優(yōu)為原則先行配置資源，周邊城市受到后發(fā)劣勢的局限，同時(shí)伴隨內(nèi)耗性競爭。此時(shí)各城市均衡的分工結(jié)果必然偏離區(qū)域整體最優(yōu)的資源配置，即在市場主導(dǎo)下不可能主動(dòng)向分工明確的成熟階段轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)向區(qū)域最優(yōu)過渡的市場失靈。

因此，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化，政府的適度調(diào)控已成必然：其一，進(jìn)行合理的功能布局規(guī)劃。對(duì)核心城市去功能化，將功能轉(zhuǎn)移至衛(wèi)星城市，引導(dǎo)各城市集中發(fā)展單一功能。其二，從區(qū)域整體的角度，構(gòu)建基礎(chǔ)交通、通訊等網(wǎng)絡(luò)，將各城市連接為有效配合的有機(jī)群體。對(duì)各城市而言，集中資源發(fā)展單一功能，不僅能夠有效避免和治理“大城市病”，還能夠釋放空間，獲得發(fā)展單一功能的專業(yè)化經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)，提升城市的發(fā)展?jié)摿?；?duì)區(qū)域而言，唯有如此，才能真正打破核心城市主導(dǎo)的局面，實(shí)現(xiàn)整體資源最優(yōu)配置，提升區(qū)域的整體競爭力。

一個(gè)成熟的城市群，必然是多個(gè)城市分工協(xié)作、互動(dòng)發(fā)展，這些城市可能隸屬于不同的行政區(qū)劃，位于不同省份甚至不同國家（如歐洲西北部城市群、美國五大湖城市群）。各城市政府優(yōu)先考慮自身經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控是其職能所在，不可能消除，也就是說城市群中行政的藩籬必然存在。向成熟階段過渡時(shí)，政策調(diào)控的關(guān)鍵是對(duì)核心城市“去功能化”，將不同功能的相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局于各個(gè)城市。這一方面將需疏解的功能中高附加值環(huán)節(jié)從核心城市遷出，必然觸動(dòng)核心城市的既得利益，需要有壯士斷腕的魄力；另一方面需要協(xié)調(diào)周邊城市服從整體產(chǎn)業(yè)布局，減少內(nèi)耗性競爭。而核心城市與周邊城市出于自身個(gè)體最優(yōu)的考慮，在產(chǎn)業(yè)布局的博弈中都希望占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢，其競爭關(guān)系決定了不可能通過各地方政府相互協(xié)商、共同規(guī)劃的方式完成區(qū)域一體化。此時(shí)，只有代表區(qū)域整體利益的中立組織或中央政府通過頂層設(shè)計(jì)，才可能打破群內(nèi)各城市的博弈困局，切實(shí)推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。此外，為了有效落實(shí)頂層設(shè)計(jì)，不妨借鑒成熟城市群的做法，將設(shè)計(jì)規(guī)劃及實(shí)施過程賦予法律法規(guī)的形式，保障其權(quán)威性和有效實(shí)施。

五、當(dāng)前推進(jìn)京津冀一體化關(guān)鍵在于去功能化

京津冀一體化具有國家戰(zhàn)略意義，目標(biāo)是建成我國參與國際競爭和全球分工的世界級(jí)城市群，區(qū)域競爭力增強(qiáng)不僅可以帶動(dòng)環(huán)渤海乃至北方地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且能夠?yàn)槲覈耙粠б宦贰睉?zhàn)略提供強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐（楊開忠[10]，2015）。然而，當(dāng)前京津冀三地仍處于城市群演化的初級(jí)階段，要向成熟的城市群演化仍任重而道遠(yuǎn)，具體表現(xiàn)為：

其一，在市場機(jī)制主導(dǎo)下，京津兩地成長為區(qū)域內(nèi)的增長極，極化效應(yīng)顯著，資源向核心城市集中加大了地區(qū)間發(fā)展不平衡。2003～2013年三地的人均GDP如圖1所示：

可見，京津兩地的人均GDP明顯高于河北，并且地區(qū)發(fā)展水平差異逐年不斷擴(kuò)大。從2014年各產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重來看，北京第三產(chǎn)業(yè)占78%，表現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的強(qiáng)大吸引力；天津作為相對(duì)發(fā)達(dá)的城市，其產(chǎn)業(yè)分布區(qū)別于傳統(tǒng)的“三二一”結(jié)構(gòu)，集聚了諸多現(xiàn)代化制造業(yè)，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重近50%。伴隨著優(yōu)質(zhì)資源向兩個(gè)核心城市聚集，京津冀區(qū)域內(nèi)極化效應(yīng)十分明顯。近期各地統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014年河北城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為16 647元；天津31 506元，是河北的近兩倍；北京43 910元，是河北的近3倍，地區(qū)收入差異顯著。此外，核心城市仍處于吸引資源和人口集聚的成長階段。圖2為北京近年來的常住人口數(shù)及增速，可以發(fā)現(xiàn)雖然人口的過度聚集給北京帶來諸多“大城市病”，如居住環(huán)境惡化，資源緊缺以及交通擁堵等，近年來人口增長速度逐年放緩，但人口數(shù)仍連續(xù)多年保持了增長態(tài)勢，至2014年已膨脹至2 151萬人。

其二，由于京津兩個(gè)核心城市仍處于集聚資源的成長階段，相互之間競爭大于合作，對(duì)周邊區(qū)域的擴(kuò)散帶動(dòng)作用較弱。雖然受到功能過于龐大以及“大城市病”困擾，北京政府意欲主動(dòng)將一般制造業(yè)和污染企業(yè)外遷，但對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用十分有限。北京在2015年政府工作報(bào)告中提出“疏解非首都核心功能……關(guān)停退出一般制造業(yè)和污染企業(yè)392家，搭建了30個(gè)產(chǎn)業(yè)疏解合作平臺(tái)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移疏解項(xiàng)目53個(gè)，拆除中心城商品交易市場36個(gè)”?？梢?，北京規(guī)劃外遷的為附加值較低的一般制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、高校以及污染嚴(yán)重的企業(yè)，而僅有河北承接意向較為明顯。當(dāng)前，雖然中關(guān)村與濱海新區(qū)建立合作，并在河北、天津設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，但相關(guān)企業(yè)和功能并未從北京進(jìn)行實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，并不能有效疏解北京過度聚集的諸多功能。而京津合辦科技園等合作也不過是隔靴搔癢，距離成熟城市群各城市的有序分工和良性互動(dòng)相去甚遠(yuǎn)。

其三，區(qū)域內(nèi)城市功能定位模糊，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。在市場力量的作用下，三地陷入各自為政的博弈困局，各城市以個(gè)體最優(yōu)為原則進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。分產(chǎn)業(yè)看，當(dāng)前北京在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和總部經(jīng)濟(jì)占有優(yōu)勢；天津的支柱制造業(yè)（包括航空航天、石油化工、裝備制造、電子信息、生物醫(yī)藥、新能源新材料、輕紡、國防科技）總產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)比重超過90%；河北的鋼鐵、裝備制造和石油化工占較大比重（文魁、祝爾娟[11]，2014）。不僅現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)具有許多重合，三地在各自的“十二五規(guī)劃”中，也都提出要重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（包括生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、會(huì)展業(yè)、樓宇經(jīng)濟(jì)和總部經(jīng)濟(jì)等）以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（包括信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、新能源、節(jié)能環(huán)保、新能源汽車、新材料、高端裝備制造和航空航天等產(chǎn)業(yè)）。可見，三地在吸引資源的博弈中，必然選擇占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)先發(fā)優(yōu)勢，從而形成競爭大于合作的局面。此外，即使在三省市內(nèi)部，各區(qū)縣的分工也尚不明確，出現(xiàn)大量產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等競爭而非合作的現(xiàn)象。

綜上可見，當(dāng)前京津冀正處于城市群的初級(jí)階段，核心城市對(duì)周邊城市的極化效應(yīng)大于擴(kuò)散帶動(dòng)效應(yīng)。近期各省市紛紛出臺(tái)促進(jìn)京津冀一體化的舉措，如北京提出轉(zhuǎn)移勞動(dòng)密集型、資源依賴型的一般制造業(yè)；調(diào)整高端產(chǎn)業(yè)中不具備比較優(yōu)勢的環(huán)節(jié)；通過在天津、河北建設(shè)產(chǎn)業(yè)園，將北京的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)（如生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、高端制造、新型建材、新能源、石化等）中附加值低、污染嚴(yán)重的配套產(chǎn)業(yè)和制造環(huán)節(jié)向外擴(kuò)散，保留附加值高的企業(yè)總部以及各產(chǎn)業(yè)的研發(fā)中心?？梢?，無論是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還是交通、教育等公共服務(wù)改進(jìn)，都是促進(jìn)北京的低附加值、污染嚴(yán)重環(huán)節(jié)向外擴(kuò)散，本質(zhì)上是促進(jìn)核心城市從聚集向擴(kuò)散轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變?nèi)酝Ａ粼诔鞘腥旱某跫?jí)階段，并非向明確功能分工的成熟階段過渡。

正如前文分析，在核心城市的主導(dǎo)下，必然以個(gè)體最優(yōu)為原則進(jìn)行產(chǎn)業(yè)低端環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，不可能自斷其腕，將整個(gè)產(chǎn)業(yè)無論高附加值還是低附加值的全部環(huán)節(jié)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，主動(dòng)徹底疏解自身聚集的多重功能。當(dāng)前各地政府出臺(tái)的舉措也無法根本改變?nèi)氐漠a(chǎn)業(yè)同構(gòu)，形成功能差別化的分工體系，也就是說，區(qū)域一體化不可能由參與競爭的地方政府主導(dǎo)完成。

此時(shí)，中央政府是京津冀一體化當(dāng)前階段至關(guān)重要的推動(dòng)力量，唯有中央政府站在區(qū)域最優(yōu)的角度，進(jìn)行合理頂層設(shè)計(jì)，才能打破三地各自為政的博弈困局。當(dāng)前，國家層面的京津冀發(fā)展綱要呼之欲出，但應(yīng)注意的是，縱觀世界現(xiàn)有成熟城市群，各城市無不是集中資源發(fā)展單一功能，構(gòu)建個(gè)體的絕對(duì)優(yōu)勢，同時(shí)通過基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)連接相互協(xié)作，形成強(qiáng)大的區(qū)域整體競爭力。因此，從長遠(yuǎn)來看，京津冀一體化的頂層設(shè)計(jì)并非促進(jìn)各省市在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的領(lǐng)域加強(qiáng)合作、或者加速北京的低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其關(guān)鍵在于對(duì)核心城市去功能化。

具體地，應(yīng)以區(qū)域整體最優(yōu)為原則，在尊重市場作用的前提下，制定合理的功能分工規(guī)劃，而后通過徹底轉(zhuǎn)移該功能相關(guān)的全部產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，簡化核心城市功能和產(chǎn)業(yè)，將不同產(chǎn)業(yè)布局于各個(gè)城市，消除產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，引導(dǎo)各城市集中資源發(fā)展差異化的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上形成絕對(duì)優(yōu)勢，并不是發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢。此時(shí)，城市間的分工應(yīng)是不同產(chǎn)業(yè)間的橫向分工，并非同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不同環(huán)節(jié)的縱向分工。以京津冀三地重合的高端制造、石油加工等產(chǎn)業(yè)為例，將高附加值環(huán)節(jié)集中到北京等核心城市，低附加值轉(zhuǎn)移到周邊城市是城市群初級(jí)階段的城市分工表現(xiàn)，成熟的城市群做法應(yīng)是將高端制造相關(guān)的全部產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)集中到某一城市，其他城市則集中資源發(fā)展石油加工，不再發(fā)展高端制造產(chǎn)業(yè)。其他產(chǎn)業(yè)亦是。唯有如此，才能真正改變城市間競爭大于合作的局面，形成分工合理、密切合作的城市集群，將三地從個(gè)體最優(yōu)的分工布局向區(qū)域總體最優(yōu)的生產(chǎn)可能性邊界推進(jìn)。

實(shí)際上，越早施行核心城市去功能化和區(qū)域功能分工，一方面，能越多地減少各種資源浪費(fèi)：如基礎(chǔ)設(shè)施以核心城市個(gè)體最優(yōu)與以區(qū)域整體最優(yōu)不一致而導(dǎo)致的建設(shè)浪費(fèi)，核心城市由“城市病”造成的資源浪費(fèi)，以及周邊城市因內(nèi)耗性競爭造成的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)帶來的資源浪費(fèi)等等；另一方面，各城市就能夠越早集中資源發(fā)展單一功能，培養(yǎng)在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的絕對(duì)優(yōu)勢，進(jìn)而形成合力，提升區(qū)域整體競爭力。

此外，在前述合理功能分工的基礎(chǔ)上，頂層設(shè)計(jì)還應(yīng)該著力提升交易效率，擴(kuò)展市場力量所面臨的政府行為疆界，為市場引導(dǎo)資源流動(dòng)減少行政阻礙。具體來看，首先，應(yīng)逐步放開限制人口流動(dòng)的戶籍制度限制，打破教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)民生領(lǐng)域的行政壟斷，引入私人資本構(gòu)建競爭機(jī)制，同時(shí)采取措施降低地區(qū)間差異，減少區(qū)域內(nèi)資源自由流動(dòng)的阻力；其次，整合優(yōu)化城市間交通、通訊網(wǎng)絡(luò)體系，以降低各城市不同功能分工產(chǎn)生的交易費(fèi)用，促進(jìn)各城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)間的密切聯(lián)系。

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