成品油消費(fèi)稅改革的障礙與機(jī)遇

郭焦鋒 白彥鋒

當(dāng)前各界已對(duì)改革形成共識(shí)，今后三五年內(nèi)正值國(guó)際油價(jià)低位運(yùn)行時(shí)期。筆者認(rèn)為，必須抓住這一重要時(shí)間窗口，盡快啟動(dòng)成品油消費(fèi)稅改革。

成品油消費(fèi)稅是指中國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅制度下以成品油為稅目所征收的消費(fèi)稅，是以調(diào)控油品價(jià)格來(lái)抑制消費(fèi)總量、鼓勵(lì)節(jié)約和清潔用油的稅收政策。

1993年以來(lái)的成品油消費(fèi)稅改革，以增加成品油使用成本為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合消費(fèi)稅差別課征的特點(diǎn)，著重調(diào)整征稅范圍和稅額標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到引導(dǎo)節(jié)約利用、有效抑制不合理的石油消費(fèi)需求的目的，減少大氣污染物排放，促進(jìn)綠色發(fā)展。

成品油消費(fèi)稅政策幾經(jīng)調(diào)整，課征范圍擴(kuò)大，單位稅額不斷提高。目前我國(guó)成品油價(jià)格構(gòu)成中成品油消費(fèi)稅占比達(dá)25%-35%，確立了以稅收手段鼓勵(lì)節(jié)約用油、遏制環(huán)境污染的政策導(dǎo)向，基本體現(xiàn)了“綠化”稅制的改革理念，發(fā)揮了綠色稅收作用。

我國(guó)現(xiàn)行的成品油消費(fèi)稅制以《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕37號(hào)）為基本依據(jù)，形成了涵蓋征收環(huán)節(jié)、征收范圍、計(jì)征方式、稅收管理和收入分配等各方面政策的政策體系。

現(xiàn)行成品油消費(fèi)稅制存在四個(gè)問(wèn)題

近年來(lái)成品油消費(fèi)稅稅基有所擴(kuò)大、稅額標(biāo)準(zhǔn)多次提高，擬借此增加財(cái)政收入，用于治理日益突出的霧霾等環(huán)境污染問(wèn)題。但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年至2014年的成品油消費(fèi)稅實(shí)際收入幾乎沒(méi)有增加，稅額維持在2800億元左右。究其原因，一方面是我國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)滯后和社會(huì)性監(jiān)管機(jī)制不健全，另一方面是現(xiàn)行的成品油消費(fèi)稅制已不適應(yīng)綠色發(fā)展的要求，存在一些亟待解決的深層次矛盾和問(wèn)題，主要有以下四個(gè)方面：

一是在起始環(huán)節(jié)征稅，為一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)利用不法手段偷逃稅提供了空間。現(xiàn)行成品油消費(fèi)稅的征收設(shè)在生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)，便于征管，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這符合當(dāng)時(shí)的具體國(guó)情。然而隨著市場(chǎng)環(huán)境快速發(fā)展以及稅務(wù)部門(mén)在其他環(huán)節(jié)征管能力的增強(qiáng)，這一制度的固有弊端日益凸顯，主要表現(xiàn)在成品油生產(chǎn)工藝復(fù)雜造成應(yīng)稅商品難以確定、應(yīng)稅收入難以掌握。由于生產(chǎn)工藝復(fù)雜、產(chǎn)品體系繁多，稅務(wù)人員難以掌握必要的專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)，導(dǎo)致稅務(wù)部門(mén)很難對(duì)其實(shí)施精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化征管，消費(fèi)稅征管納稅人申報(bào)多少、稅務(wù)部門(mén)就征多少的窘境一直延續(xù)至今。

二是消費(fèi)稅為中央稅，在一定程度上挫傷了地方征管的積極性。消費(fèi)稅屬于中央稅，不但不能直接給地方財(cái)政帶來(lái)收入，還會(huì)影響到一部分增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加的地方財(cái)政分成。消費(fèi)稅是價(jià)內(nèi)稅，征收的越多，企業(yè)的利潤(rùn)空間就越小，直接影響到企業(yè)所得稅的規(guī)模，而企業(yè)所得稅屬于中央和地方共享稅，與地方利益密切相關(guān)，成品油生產(chǎn)者往往是當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)稅源企業(yè)，因?yàn)橄M(fèi)稅大量征收而影響到與之密切相關(guān)的企業(yè)所得稅規(guī)?？s水的情況，是地方政府和基層稅務(wù)機(jī)關(guān)都不愿意看到的。因此，成品油生產(chǎn)企業(yè)所在地的地方政府對(duì)加強(qiáng)成品油消費(fèi)稅征管缺乏積極性。

三是部分油品不繳消費(fèi)稅，導(dǎo)致逃稅現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。第一，利用航空煤油暫緩征收消費(fèi)稅（單位稅額1.2元/升）偷逃消費(fèi)稅。一些生產(chǎn)者將航空煤油銷(xiāo)售給航空運(yùn)輸企業(yè)以外的經(jīng)銷(xiāo)商，而這些經(jīng)銷(xiāo)商利用航空煤油調(diào)和-35#柴油或加入組份油直接對(duì)外銷(xiāo)售，逃避了柴油消費(fèi)稅并獲取了高額價(jià)差。第二，利用化工產(chǎn)品不征消費(fèi)稅偷逃稅收。一些經(jīng)銷(xiāo)商利用化工產(chǎn)品制售調(diào)和汽油或以混合芳烴名義變相進(jìn)口汽油組分以偷逃消費(fèi)稅。調(diào)研結(jié)果顯示，2015年中國(guó)進(jìn)口混合芳烴644萬(wàn)噸，大部分都用作化工調(diào)和汽油原料，預(yù)計(jì)調(diào)和汽油超過(guò)800萬(wàn)噸、偷逃汽油消費(fèi)稅達(dá)190億元。第三，以稀釋瀝青名義變相進(jìn)口燃料油以偷逃消費(fèi)稅和關(guān)稅。因“稀釋瀝青”未列入消費(fèi)稅征收范圍，進(jìn)口環(huán)節(jié)無(wú)需繳納消費(fèi)稅和關(guān)稅。海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年“稀釋瀝青”進(jìn)口量為1342萬(wàn)噸，預(yù)計(jì)偷逃消費(fèi)稅達(dá)163億元。

四是現(xiàn)行以票管稅的征管方式，給一些利用變票、不開(kāi)票、串開(kāi)發(fā)票、虛開(kāi)發(fā)票、轉(zhuǎn)票和倒票等手段偷逃消費(fèi)稅的納稅人有機(jī)可乘。第一，變票公司偽造應(yīng)稅消費(fèi)品發(fā)票，形成大量留抵稅款偷逃消費(fèi)稅。因流程復(fù)雜、地域跨度大、操作隱蔽，這種偷逃稅行為難以查實(shí)，即使能夠查實(shí)，這些變票公司也一般會(huì)在生產(chǎn)企業(yè)抵扣完畢后變成異常戶(hù)而難以追責(zé)。第二，變換開(kāi)票品名偷逃消費(fèi)稅。一些生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)品出廠及流通環(huán)節(jié)將應(yīng)稅品變成非應(yīng)稅品（如柴油開(kāi)“瀝青”、汽油開(kāi)“液化氣”發(fā)票等）以逃避消費(fèi)稅。第三，不開(kāi)票銷(xiāo)售逃稅。一些生產(chǎn)企業(yè)采用進(jìn)銷(xiāo)不入賬或少入賬、對(duì)現(xiàn)金交易不要發(fā)票的購(gòu)買(mǎi)者給予遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的非正常銷(xiāo)售價(jià)格等方式偷逃消費(fèi)稅、增值稅等稅收。

我國(guó)成品油消費(fèi)稅改革建議

深化成品油消費(fèi)稅改革，有利于厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系、發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，同時(shí)也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要將征收環(huán)節(jié)從起始環(huán)節(jié)后移到終端消費(fèi)環(huán)節(jié)、由中央稅改為中央與地方共享稅，還要改進(jìn)征管能力和其他配套措施、強(qiáng)化監(jiān)管、營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，因此必須把握和處理好改革的難點(diǎn)和節(jié)奏。

當(dāng)前各方面對(duì)改革已形成共識(shí)，今后三五年內(nèi)正值國(guó)際油價(jià)低位運(yùn)行時(shí)期，必須抓住這一重要時(shí)間窗口，盡快啟動(dòng)成品油消費(fèi)稅改革。

（一）成品油消費(fèi)稅改革要點(diǎn)

第一，將成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移至終端消費(fèi)環(huán)節(jié)，由中央稅改為中央與地方共享稅。這既有利于提高地方稅收征管積極性，又會(huì)增加地方財(cái)政收入，彌補(bǔ)地方政府大氣污染治理資金的不足，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

第二，汽油試點(diǎn)先行，啟動(dòng)改革。首先將汽油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為終端消費(fèi)環(huán)節(jié)。目前汽油終端銷(xiāo)量的95%（柴油約50%）左右在加油站（約10萬(wàn)座）實(shí)現(xiàn)，可指定成品油經(jīng)銷(xiāo)商根據(jù)終端銷(xiāo)量對(duì)終端消費(fèi)者代收代繳成品油消費(fèi)稅，稅務(wù)部門(mén)可利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，強(qiáng)化對(duì)加油站的管控，核實(shí)代收代繳的計(jì)稅依據(jù)與數(shù)量是否吻合，以實(shí)現(xiàn)汽油消費(fèi)稅應(yīng)收盡收的目標(biāo)，積累終端消費(fèi)環(huán)節(jié)征收和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，為未來(lái)全面深化成品油消費(fèi)稅改革打下基礎(chǔ)、鋪平道路。

第三，在三年內(nèi)對(duì)七種油品全面施行消費(fèi)稅改革，稅基普遍覆蓋。穩(wěn)步推進(jìn)改革，對(duì)七種油品全部征收消費(fèi)稅，取消航空煤油暫緩征收的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，對(duì)航空運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施航空煤油消費(fèi)稅先征后返的政策。有關(guān)部門(mén)和地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家稅務(wù)總局公告2012年第47號(hào)等相關(guān)規(guī)定。

（二）成品油消費(fèi)稅改革難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)措施

成品油消費(fèi)稅改革的主要難點(diǎn)是征收環(huán)節(jié)后移會(huì)造成納稅主體急劇增加，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)的約250家增加到終端銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的約6萬(wàn)家（除“三桶油”外的約5萬(wàn)座加油站和4千家批發(fā)企業(yè)），因而稅收征管難度和工作量將大幅增加，如果仍維持現(xiàn)有的征管方式，很可能出現(xiàn)大量的逃稅行為，導(dǎo)致稅收大量流失并嚴(yán)重影響成品油市場(chǎng)秩序。因此，必須注意風(fēng)險(xiǎn)防范、強(qiáng)化征管措施。

第一，強(qiáng)化稅收征管。一是參考增值稅專(zhuān)用發(fā)票制度，引入成品油消費(fèi)稅專(zhuān)用發(fā)票；在成品油消費(fèi)稅專(zhuān)用發(fā)票上推行二維碼技術(shù)，嵌入貨物名稱(chēng)、數(shù)量、單位、購(gòu)銷(xiāo)雙方單位等信息，將成品油消費(fèi)稅與增值稅納稅監(jiān)管信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)，生產(chǎn)、經(jīng)銷(xiāo)企業(yè)納稅信息采集系統(tǒng)合一，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷(xiāo)全環(huán)節(jié)核查聯(lián)動(dòng)。二是統(tǒng)一實(shí)施查賬征收，嚴(yán)禁包稅制，對(duì)成品油經(jīng)銷(xiāo)商禁止采用核定征收方式。三是對(duì)成品油生產(chǎn)者進(jìn)行定期專(zhuān)項(xiàng)稽查。不定期組織對(duì)成品油經(jīng)銷(xiāo)商突擊檢查，并進(jìn)行“賬貨、賬賬”的符合性檢查，將相關(guān)數(shù)據(jù)與有關(guān)成品油生產(chǎn)者進(jìn)行比對(duì)。

第二，以“互聯(lián)網(wǎng)+稅收”等新技術(shù)手段有效治理稅收流失。研究制定“互聯(lián)網(wǎng)+稅收”征管辦法，依法要求成品油生產(chǎn)和經(jīng)銷(xiāo)企業(yè)的信息流、資金流和物流數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)“三流合一”，并與稅務(wù)監(jiān)管部門(mén)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的互聯(lián)互通。

第三，加強(qiáng)成品油消費(fèi)稅納稅評(píng)估。比照增值稅納稅評(píng)估方法，強(qiáng)化成品油生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)的納稅評(píng)估工作以及區(qū)域間、企業(yè)間橫向和縱向信息比對(duì)，設(shè)定成品油消費(fèi)稅負(fù)擔(dān)率的預(yù)警值，強(qiáng)化日常評(píng)估管理，促進(jìn)稅收公平。

（三）成品油消費(fèi)稅改革的三條配套措施

第一，盡快完善成品油消費(fèi)稅政策體系。取消納稅人外購(gòu)應(yīng)稅油品連續(xù)生產(chǎn)應(yīng)稅成品油準(zhǔn)予扣除已納消費(fèi)稅稅款等方面的規(guī)定，盡快取締和修改與成品油消費(fèi)稅改革要求不相符的相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件，完善成品油消費(fèi)稅政策體系。建立健全對(duì)生活困難人群和一些公益性行業(yè)的定向補(bǔ)貼和救助機(jī)制，對(duì)確實(shí)存在的困難和突出問(wèn)題及時(shí)解決并改進(jìn)補(bǔ)貼方式。

第二，加強(qiáng)成品油標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和質(zhì)量監(jiān)管。強(qiáng)化成品油市場(chǎng)監(jiān)管體系建設(shè)，加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)，大力開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)管與執(zhí)法。加大加油站、批發(fā)環(huán)節(jié)油品質(zhì)量監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)厲打擊非法銷(xiāo)售不合格油品行為。建立完整的成品油標(biāo)準(zhǔn)體系、檢測(cè)體系、質(zhì)量監(jiān)督檢查體系，抓緊制訂第六階段汽、柴油國(guó)家（國(guó)Ⅵ）標(biāo)準(zhǔn)，盡快頒布實(shí)施新標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)汽柴油質(zhì)量升級(jí)，確保成品油生產(chǎn)者生產(chǎn)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求的高品質(zhì)成品油，嚴(yán)厲打擊非法生產(chǎn)加工不合格油品行為。

第三，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)。一是應(yīng)從技術(shù)、管理兩方面加強(qiáng)對(duì)違法行為的監(jiān)督檢查，加快建立和完善誠(chéng)信體系，實(shí)施誠(chéng)信分類(lèi)監(jiān)管和“黑名單”機(jī)制，對(duì)違法舞弊經(jīng)營(yíng)者重點(diǎn)抽驗(yàn)監(jiān)管，及時(shí)曝光。二是充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，公開(kāi)企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)，完善信息公開(kāi)制度和監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，形成媒體監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會(huì)自律、公眾監(jiān)督的社會(huì)監(jiān)督體系。三是應(yīng)提高對(duì)偷逃稅款的處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大刑罰的處罰力度，依法嚴(yán)懲。

（作者簡(jiǎn)介：郭焦鋒，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員；白彥鋒，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授）