試論對口援疆的文化擔當

張云 張付新

摘 要：國家援助國內(nèi)貧困地區(qū)，這是非均衡性發(fā)展的國家為實現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展普遍采用的方法。文章詳盡分析對口援疆的歷史和現(xiàn)狀，深刻剖析對口援疆中存在的問題，并提出增強對口援疆的文化擔當?shù)膶Σ吆徒ㄗh。

關鍵詞：對口援疆；文化擔當；依法治疆；合作共贏

中圖分類號：G127 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）06-0089-04

自汶川地震后，對口援疆成為支持邊疆地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的有效途徑。我國中央政府2010年、2014年兩次召開新疆工作座談會，經(jīng)濟富民和專業(yè)反恐維穩(wěn)成為中央治疆新方針。當前對口援疆已經(jīng)成為黨和國家新疆工作總體部署的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安的重要舉措。尤其是部署全國19省市對口援疆，正是基于“7·5”事件的發(fā)生，基于新疆經(jīng)濟社會落后進行跨越式發(fā)展的補救措施。在“依法治疆、團結(jié)穩(wěn)疆、長期建疆”的宏偉戰(zhàn)略下，內(nèi)地19省市要以新的認知理性看待援助方的文化責任。加強和推進對口援疆工作，是新形勢下貫徹中央“兩個大局”思想、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略措施，是實現(xiàn)各民族共同團結(jié)進步、共同發(fā)展繁榮的重要體現(xiàn)，也是增強新疆自我發(fā)展能力、促進新疆社會穩(wěn)定和長治久安的有效途徑。

一、對口援疆工作的現(xiàn)狀

（一）援疆的現(xiàn)狀

援助邊疆作為一種政策，自古已有，漢代就有援助西域的先例，東漢班超戍守南疆30年。直至清代，清朝中央政府對西域的援助規(guī)模更大，種類更全。新中國建立后，黨中央和國務院加大對新疆建設的支援。從1997年開始，北京、天津、上海等8個省市響應中央號召援疆工作，開啟對口援疆工作。從2009年11月，國務院辦公廳、央行、財政部、國家稅務總局、國家發(fā)改委等國務院相關部委抽調(diào)人員展開對新疆的全方位調(diào)研，考察遍布新疆的15個地州市，深入到學校、機關、企業(yè)、街道社區(qū)等部門。新疆近些年易發(fā)、多發(fā)、持續(xù)的暴恐犯罪使新疆的發(fā)展和穩(wěn)定平添了更多的挑戰(zhàn)和苦難。新疆尤其是南疆地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展滯后，區(qū)域發(fā)展不平衡。按照共同富裕的要求，組織和動員舉國之力，支援和發(fā)展新疆。對口支援政策從應急逐步走向制度化，也是西部大開發(fā)新階段模式和道路的新探索，為當下“一帶一路”建設做好前期準備。汶川地震災后重建的成功經(jīng)驗總結(jié)不僅具有系統(tǒng)性和科學性，而且對援疆工作提供了寶貴的借鑒意義。內(nèi)地19省市援助范圍包括新疆生產(chǎn)建設兵團的12個師和新疆12個地州、82個縣市。援助方式也調(diào)整為穩(wěn)定的結(jié)對關系。按照援助省市的經(jīng)濟發(fā)展實力與新疆受援區(qū)域的貧困程度分配援助對象。重點支援基層和南疆。新疆的治理難題和發(fā)展重點集中在基層、南疆、國家扶貧縣、邊境縣和團場。因此，此次援助重點應該主要是基層、邊境縣、貧困縣和農(nóng)牧團場，深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村[1]。

按照中央要求，這次對口援疆取得實效的關鍵是建立全方位援疆的有效機制。它要求支援資金之際，使優(yōu)秀的干部、人才、技術、管理服務于新疆，輸血和造血、硬件建設和軟件建設相結(jié)合，形成全方位的經(jīng)濟援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆和企業(yè)援疆可持續(xù)發(fā)展的新局面。努力做好受援地當前發(fā)展與長遠謀劃的結(jié)合，受援地區(qū)與周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，政府指導與市場配置相一致，形成多渠道的資金籌措方式。建立健全援疆總體規(guī)劃、工作機制及基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等各專項規(guī)劃制定和完善。

（二）援疆的成效

新一輪對口援疆工作到2013年2月，共實施援助項目2378個，75%援疆資金用于民生建設。產(chǎn)業(yè)援疆成為此次對口援疆的新亮點，中央企業(yè)完成投資1782.6 億元，自治區(qū)共引進2662個19省市經(jīng)濟合作項目，到位資金2580億元，干部人才援疆項目1244個，引進8000多名干部人才，赴援疆省市掛職鍛煉的區(qū)內(nèi)干部4000多名[2]。由此，新疆與國家有關部委、援疆省市全方位、多層次的溝通、交流不斷加深。

二、對口援疆工作的文化思考

新疆工作座談會提出的對口援疆是前13年干部援疆的繼續(xù)和發(fā)展，推動全國產(chǎn)業(yè)、基礎設施、智力和項目援疆的新高潮。推進全國援疆是治疆的基本國策，目標是為了社會穩(wěn)定與民族團結(jié)，經(jīng)濟目標是為了縮小差距，實現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安。國家30年援藏經(jīng)驗和支援汶川災后恢復重建的模式為發(fā)達地區(qū)對口援疆工作積累了寶貴的經(jīng)驗，必然引起人們對發(fā)展模式和體制安排的深入思考。

（一）援助方和受援方的地位和角色定位

新疆發(fā)展的主人翁是新疆各族人民，對口援疆工作的關鍵是推動市場經(jīng)濟制度建立和完善，要使援助者身份從“布施者”向“合作者”轉(zhuǎn)化，援疆勿忘啟動民間和社會的力量，著力提高當?shù)氐墓卜漳芰?，是新疆未來發(fā)展的長遠大計。超越“援助”和“感恩”，援疆項目并非援助地方政績，現(xiàn)代國家理應為所有國民提供大致相同水平的基礎設施和社會服務，援助是政府應盡的責任。對口援疆特別警惕形成“援助依賴”，堅持社會發(fā)展應優(yōu)先于經(jīng)濟發(fā)展，不能以破壞當?shù)鼐G洲文化和生態(tài)環(huán)境為代價，防止盲目照搬內(nèi)地發(fā)展模式和經(jīng)驗，援助模式還要與農(nóng)牧民主體性的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應，形成生計方式變革與提升農(nóng)牧民自我發(fā)展能力的依存關系。國家援助阿富汗和非洲援助不可謂不盡力，援助規(guī)模之大、時間之長、范圍之廣，但這些國家的民眾得到的實惠并不多。以至于有非洲女學者丹碧莎·莫友在《無用的援助》一書疾呼：“西方援助害了非洲”，英國一位經(jīng)濟學家也指出，援助非洲的“實質(zhì)是‘征富國窮人的稅，補貼窮國的富人的餿主意，最后害了非洲。”[3]這些沉痛的經(jīng)驗教訓值得我們警醒。

（二）援助方的使命和責任

這次對口援疆不是單純的經(jīng)濟援助，而是要增強新疆各族干部和群眾的自我發(fā)展能力。目前，如何積極利用新一輪對口援疆的戰(zhàn)略機遇，促使經(jīng)濟成本、心理成本和社會成本相統(tǒng)一，避免形成援助依賴心理，有效提升自我發(fā)展能力，對于縮小地區(qū)差距，促使新疆社會穩(wěn)定和經(jīng)濟繁榮，給中國其他民族地區(qū)社會和諧和提升發(fā)展能力提升的成功實踐提供有益的借鑒。這里要明確對口援疆到底要援助什么？除了援助金錢和財務的項目援疆、產(chǎn)業(yè)援疆，更重要的是現(xiàn)在正在深化的文化援疆和智力援疆。新疆不僅僅是經(jīng)濟貧困，更重要的是理念、思路、機制等文化落后，尤其是現(xiàn)代社會最基本的國家意識、公民意識對一些社會成員來說還未成為常識。他們不是不想發(fā)展，而是礙于目前的現(xiàn)狀，發(fā)展的基礎非常薄弱，根本找不到發(fā)展的正確途徑。當然也不排除相當一部分群眾等靠要思想的存在。援助的最終目的就是要教會受援地干部和群眾科學的發(fā)展理念，逐步樹立法治意識、平等意識、市場意識、競爭與合作意識、創(chuàng)新意識、發(fā)展意識，推動新疆社會組織和公民社會的構(gòu)建，促進社會進步和公平正義的實現(xiàn)。

援疆工作的成效取得與每個援助者的政治信仰和綜合素質(zhì)分不開。目前援疆干部的援助期限一般在一年半到三年。援疆干部的援疆工作周期較短，成效難以鞏固。在這樣短的時間中，援疆干部多半時間在適應新疆的情況。根據(jù)目前的援疆實踐，大多數(shù)援疆干部在所援助單位多擔任副職。他們的決策權非常有限，由于新疆民族傳統(tǒng)文化和所在區(qū)域的政治生態(tài)，援疆干部的先進管理經(jīng)驗很難有效發(fā)揮出來。援疆干部的“傳、幫、帶”力度有待深化，對受援地本地干部的培養(yǎng)深造的力度和廣度有待加強，新疆本地干部人員的數(shù)量、質(zhì)量還不能適應新疆各項事業(yè)的快速發(fā)展。由于不同的援疆者的專業(yè)背景、政治歷練、個人素質(zhì)不同，不斷變換的援助者使援助方和受援方都在不斷適應對方，基本上一直處于磨合期。絕大多數(shù)援疆干部勵精圖治、兢兢業(yè)業(yè)、甘于奉獻，有的援疆干部連生命都奉獻給了援疆事業(yè)。同時也應該看到，這些援疆干部離親別友，千里迢迢援疆，要克服不少家庭、生活的諸多困難，來到新疆就是貢獻。但這就不應該成為極少數(shù)援疆者在受援單位混日子、混職稱，謀取政治和經(jīng)濟利益的擋箭牌，幾乎每年來得晚、走得早。對一些高校、科研院所和基層單位來說，一些不敬業(yè)的援疆干部反而敗壞了援疆干部的聲譽，致使一些人認為援疆是一種變相的掠奪，反而加重了一些人的“相對剝奪感”。所以，在保證援疆干部優(yōu)厚的政治和經(jīng)濟待遇，吸引更多有志者援疆，但同時也應該建立健全科學有效地監(jiān)督、獎懲機制，鞏固援疆成效和援疆事業(yè)的圓滿完成。

（三）對口援疆的本質(zhì)屬性和文化職責

傳承與創(chuàng)新是對口援疆的文化責任范疇，引領與示范是對口援疆的文化責任定位，堅守與自覺是對口援疆的文化責任擔當。這里的文化責任其實就是文化擔當，主要包括：一是信仰援助，援助方幫助受援方樹立一種開拓創(chuàng)新、奮發(fā)有為的發(fā)展理念和理想，不會因為物欲橫流的財富誘惑而動搖；二是思想援助。就是教會受援方理性的看待內(nèi)地發(fā)達地區(qū)與新疆的發(fā)展差距及其引起的恐慌，相信通過黨和國家的鼎力相助，新疆未來的發(fā)展將是美好的，明確維護民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的極其重要性；三是道德援助。在社會主義市場經(jīng)濟條件還不太健全之際，當人的道德出現(xiàn)滑坡時，新舊體制的轉(zhuǎn)軌引起的道德規(guī)范和道德原則與道德實踐的不相符合，有利于人們模范地遵守良好的社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和個人品德，從而達到社會的和諧和安寧；四是價值觀念援助。就是援助方通過自己的發(fā)展歷程引導受援方，樹立正確的符合社會需要的價值觀念，引導人們的意識和行為順應構(gòu)建依法治國，構(gòu)建平等意識、法制意識、公民意識、競爭意識、發(fā)展意識和創(chuàng)新意識。

（四）援疆項目的理性思考

一是對口援助的相關法律制度有待完善。目前的對口支援法律制度的協(xié)調(diào)性較差，項目實施中隨意性和不確定性、援助項目實施效果無法保證等缺陷比較明顯。對口支援的資金和物資的數(shù)量呈現(xiàn)不確定性和隨意性，缺乏規(guī)則和程序，與援助方的經(jīng)濟實力和主要領導的援助意愿密切相關。尚未形成援助資金、物資籌集制度和政府間財政橫向轉(zhuǎn)移支付制度，也缺乏滿足新疆實際需求的穩(wěn)定的干部和人才選拔機制；二是對口支援的實施、管理和激勵機制有待創(chuàng)新。有些項目的前期開發(fā)程序不規(guī)范，或項目實施中夭折，這些項目建成后便交給受援方政府部門管理，缺乏后續(xù)管理和經(jīng)營。從而挫傷了雙方的積極性。政府對口支援的制度安排和激勵機制還不到位，影響援助方參與對口支援的積極性；三是切實有效的評估機制和跟蹤管理機制缺乏。對口支援中政策評估機制缺失，現(xiàn)行的對口支援政策監(jiān)督的廣度和深度不夠，缺乏績效監(jiān)督，導致援助資金利用效率不高。援助方鼎力相助促成的大批援疆項目，對援助項目的后期維護缺失。援助項目呈現(xiàn)出長期項目投資協(xié)作較少、短期項目較多的特色，這些項目拉動地方就業(yè)和致富的能力還有待提升；四是對口援助中的政府角色定位有誤。政府主導下的很多項目資源配置效率低下，政府的引導作用發(fā)揮不好，政府“越位”和“缺位”現(xiàn)象比較嚴重，援助政策實施過程中市場與政府的關系不明確，影響了各自功能的充分發(fā)揮。受援方選擇援助項目時比較“短視”，存在盲目爭取資金、無償支援及單純追求項目數(shù)量的“面子”工程問題[4]。同時，在援疆項目的實施過程中要兼顧國家、企業(yè)和受援方個人的利益，這些收益不能僅僅是通過現(xiàn)金可兌換的，可以通過股份等不同形式在不同層次的人群中體現(xiàn)。如果涉及到一些大的基礎設施項目的移民搬遷，更需要用資本市場的力量去解決，現(xiàn)金補償對移民只是短期解決問題，還要從長期的股票收益等不能變賣的形式進行補償。援助企業(yè)不僅僅是建設者，更應該是實現(xiàn)共贏的利益攸關方和長期的合作者，務必塑造積極的精細化的援助形象[5]。

三、增強對口援疆工作文化擔當?shù)膶Σ呓ㄗh

（一）明確對口援疆政策旨在實現(xiàn)“依法治疆、團結(jié)穩(wěn)疆、長期建疆”戰(zhàn)略目標，為切實實施援疆政策提供制度保障

新疆的綠洲經(jīng)濟形態(tài)和傳統(tǒng)的政治文化生態(tài)決定了在實施對口援疆政策中必須強力發(fā)揮政府的核心指導作用，并通過政府行政力量調(diào)控市場失靈而形成的區(qū)域發(fā)展失衡問題。而國際上通行的成功的區(qū)域協(xié)調(diào)政策是運用法律、經(jīng)濟、行政等手段強力推行和保障其順利實施。我國對口援疆工作中需要建立健全完備的法制制度，并運用經(jīng)濟和行政手段充分使用好扶貧資金、支農(nóng)資金和西部開發(fā)轉(zhuǎn)移資金等政策工具，由于政策定位不明確和實施中的偏差，中央投入資金的預期效果不佳。加之我國對口援疆的行政、法律和經(jīng)濟體制機制運行不暢，未能設立援疆發(fā)展基金和相關制度保障，項目報批、科學合理決策和后期監(jiān)督制度不完善。建立健全一套規(guī)范行政、法律和經(jīng)濟的政策工具和調(diào)控措施，為對口援疆政策的健康實施提供制度保障。

（二）健全自治區(qū)與援助省市的制度和機制，總體規(guī)劃和統(tǒng)籌援疆工作及援疆項目的落實和后期管理，確保援助與合作的長期化

由于對口援疆的援助方和受援方都是省級機構(gòu)，目前是相應中央號召，對口援疆的政治色彩遠大于法律色彩。新疆與各支援省市未能建立長效和固定的組織機構(gòu)設置，工作銜接基本采取遇事協(xié)商的機制。對口援疆省市組建了主要領導同志擔任組長的對口援疆工作領導小組、前方指揮部和后方協(xié)調(diào)機構(gòu)，責任落實很明確。但受援地組織機構(gòu)不健全，缺乏專職管理和溝通人員，很難及時有效協(xié)調(diào)援疆工作中的問題，甚至存在推諉扯皮現(xiàn)象。受援方有些負責援疆的機構(gòu)級別較低，很難與正廳級的對口支援前方指揮部進行銜接協(xié)調(diào)，客觀上影響到援疆工作的效率和效益。目前實施的結(jié)對援助關系，不同援助方在規(guī)劃編制、項目實施、項目管理等并沒有整體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，特別是產(chǎn)業(yè)援疆中存在一些重大項目的重復建設、地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化傾向比較嚴重，造成資源浪費和生態(tài)破壞。目前受援方與受援縣市幾乎全都采取“縣縣建園區(qū)、縣縣有園區(qū)”的發(fā)展路徑。但在新疆南疆區(qū)域工業(yè)基礎薄弱，基礎配套和市場開拓能力非常有限，導致園區(qū)的整體發(fā)展水平不高，產(chǎn)業(yè)的集聚能力不強，工業(yè)園區(qū)停擺現(xiàn)象比較嚴重。因此，需要自治區(qū)全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)布局等與各支援省市的規(guī)劃、援助項目進行有效銜接。在對今后援助過程中確保援助方和受援方形成責任共同體、利益共同體和命運共同體，形成長期援助、合作共贏的長效機制。

（三）及早設立對口援助專項基金，狠抓基層和民生，為對口援疆政策提供重要的財力保障

對口援疆必須建立健全穩(wěn)定的對口援助專項，成為新疆實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障，也是國際實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展的重要經(jīng)驗。對口援疆政策的實施成效顯著，但目前所做的都是容易見效的宏觀的改善基礎設施的工程，后續(xù)逐漸進入更為精細化的微觀層面。這更需要從國家層面盡快設立援疆專項基金，并以法律形式加以固定。援疆專項基金理應包括由國務院按照稅收比例提取的國家層面援助新疆的基金和對口援疆省市區(qū)、中央企業(yè)單位設立的專項基金。前者以轉(zhuǎn)移支付給新疆，后者專用于受援地區(qū)民生和基礎設施建設項目。同時還應該設立生態(tài)補償基金。新疆油氣資源相當豐富，開發(fā)這些資源對生態(tài)環(huán)境的破壞較大，但生態(tài)環(huán)境極其脆弱，自我修復能力極弱。新疆生態(tài)環(huán)境狀況關系到新疆甚至全國的可持續(xù)發(fā)展。要建設美麗新疆，樹立“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”理念。新疆超載過牧，退化沙化等生態(tài)問題日趨加重，使牧民、牧區(qū)和牧業(yè)發(fā)展與增收的空間受到進一步擠壓。需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善教育培訓、公共福利和基礎設施建設等現(xiàn)實問題和困境。對口援疆省市設立的專項基金服務于受援地的發(fā)展。建議由國家和對口援疆省市共同出資設立生態(tài)補償基金，旨在保護新疆的生態(tài)環(huán)境和補償生態(tài)移民。生態(tài)補償基金專用于河流、草原、山區(qū)的生態(tài)恢復、沙漠治理及新疆生態(tài)建設和環(huán)境保護等項目。

（四）必須制定科學嚴格的對口援疆政策實施與管理監(jiān)督的制度保障體系

科學的基金管理包括：明確的區(qū)域發(fā)展目標、各司其職的區(qū)域基金管理機構(gòu)、精細化的組織管理制度以及規(guī)范的監(jiān)督管理體系。發(fā)達國家大多設立專門區(qū)域基金管理機構(gòu)，為科學有效使用該基金提供重要組織保障，并負責受援地的區(qū)域發(fā)展問題。我國對口援疆的法律法規(guī)、政策措施、管理機構(gòu)、體制機制等有待完善，職責職能需要規(guī)范。各對口援疆省市和國務院各部委沿用各自的監(jiān)督管理措施，各自為政的監(jiān)督管理體制機制很難確保援助實效。對口援疆工作的持續(xù)推進，制度建設亟待跟進。因此，必須建立健全對口援疆的制度建設和理順體制機制，確保對口援疆事業(yè)順利推進。堅持國家和地方立法相結(jié)合，建立健全對口援疆政策管理機構(gòu)，創(chuàng)新干部援疆、人才援疆、科技援疆、教育援疆、文化援疆和產(chǎn)業(yè)援疆政策，規(guī)范援疆干部的獎懲機制和措施及援疆工作的監(jiān)督、績效評估制度，規(guī)范援助方和受援方的職責范圍及其法律依據(jù)。提升對口援疆政策的科學性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和權威性，增強對口援疆政策的實施績效。廣東省在對口援助喀什，并通過媒體和社會力量監(jiān)督援助效果的成功經(jīng)驗值得其他對口援疆省市學習和推廣。但全疆或國家層面建立健全監(jiān)督與評價體制機制和制度措施需要進一步健全和完善。

（五）堅持新疆的區(qū)情、社情和民情，因地制宜地推進對口援疆政策，并確保援助成效

對口援疆對于實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安具有重要的戰(zhàn)略意義。對口援疆工作中制度建設和創(chuàng)新是關鍵。新疆是多民族、多宗教、多文化的邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，存在區(qū)域發(fā)展不平衡，發(fā)展能力低、發(fā)展愿望強烈等現(xiàn)實問題。新疆的歷史發(fā)展一再證明，對口援疆既是確保新疆持續(xù)發(fā)展的傳統(tǒng)做法，也是提升新疆內(nèi)生發(fā)展能力的重要舉措。當前和今后的對口援疆政策，需要結(jié)合國家和新疆及其對口援疆省市的具體情況，切實制定與新疆相關受援地區(qū)相適應的對口援助政策，并努力探討科學的基金運作與管理監(jiān)督模式及相關方式、觀念、理念等。既要最大限度地調(diào)動政府資源，又要充分利用市場和社會的力量，共同參與到對口援疆的偉大征程中來。國家政策性銀行必須提升對新疆的財力支持，才能突破新疆發(fā)展的資金“瓶頸”。設立專門基金來支持新疆發(fā)展，還應當充分發(fā)揮國家政策性銀行的重要作用，發(fā)動各方面力量，制定科學的發(fā)展戰(zhàn)略，堅持立足基層和農(nóng)村社區(qū)，創(chuàng)新對口援疆的體制機制，努力實現(xiàn)新疆的地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化，順利完成援疆使命。

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（責任編輯 姜黎梅）