公證程序規(guī)則中的公證管轄之探討

摘要：《公證程序規(guī)則》中第一次提出了公證執(zhí)業(yè)區(qū)域這個(gè)概念，這個(gè)概念在《公證暫行條例》里被稱為公證處轄區(qū)或公證機(jī)構(gòu)的管轄。公證管轄是基于行政職權(quán)劃分的角度提出的，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的公證機(jī)構(gòu)是帶有濃郁的行政色彩的國(guó)家公證機(jī)關(guān)。但隨著公證機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，公證機(jī)構(gòu)的行政性質(zhì)不斷的弱化，尤其是在《公證法》第六條對(duì)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行了定義后，需要重新審視公證管轄。

關(guān)鍵詞：公證管轄；執(zhí)業(yè)區(qū)域；立法模式；公證機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D926.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）20-0186-02

作者簡(jiǎn)介：張游美（1980-），女，黑龍江富裕人，法學(xué)碩士，哈爾濱公證處，研究方向：公證法。

一、我國(guó)公證管轄的法律規(guī)定

《公證法》第二十五條規(guī)定：“自然人、法人或者其他組織申請(qǐng)辦理公證，可以向住所地、經(jīng)常居住地、行為地或者事實(shí)發(fā)生地的公證機(jī)構(gòu)提出。申請(qǐng)辦理涉及不動(dòng)產(chǎn)的公證，應(yīng)當(dāng)向不動(dòng)產(chǎn)所在地的公證機(jī)構(gòu)提出；申請(qǐng)辦理涉及不動(dòng)產(chǎn)的委托、聲明、贈(zèng)與、遺囑的公證，可以適用前款規(guī)定”。以上規(guī)定可以看出，我國(guó)公證管轄主要是以地域管轄為主。同時(shí)，《公證程序規(guī)則》第十三條規(guī)定：“公證機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)區(qū)域，由省、自治區(qū)、直轄市司法行政機(jī)關(guān)在辦理該公證機(jī)構(gòu)設(shè)立或者變更審批時(shí)予以核定；公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在核定的執(zhí)業(yè)區(qū)域內(nèi)受理公證業(yè)務(wù)”。

二、域外公證管轄的立法模式

（一）以公證人其所在地域?yàn)閳?zhí)業(yè)區(qū)域

法國(guó)《公證法》規(guī)定：“法國(guó)公證人只能在其公證人所管轄的地域內(nèi)受理并出具公證文書，但是公證人在某一指定地域范圍內(nèi)行使職權(quán)并不影響當(dāng)事人的自由選擇。假如雙方要簽訂合同，雙方當(dāng)事人都可以讓自己信任的公證人參加合同簽訂的過程?！盵1]德國(guó)、美國(guó)也是此種模式。

（二）以公證人所在基層司法機(jī)關(guān)的轄區(qū)為執(zhí)業(yè)區(qū)域

我國(guó)臺(tái)灣《公證法》規(guī)定，當(dāng)事人或利害關(guān)系人，除法律特別規(guī)定之外，可以向任何地域的公證人申請(qǐng)辦理公證或者認(rèn)證。公證人應(yīng)以其所屬的地方法院或其管轄范圍為執(zhí)業(yè)區(qū)域。但有特別緊急情形或根據(jù)公證的性質(zhì)需要到執(zhí)業(yè)區(qū)域外執(zhí)業(yè)的不受此限制。意大利、西班牙、日本、韓國(guó)均是此種模式。

（三）以公證機(jī)構(gòu)所在的行政區(qū)域?yàn)閳?zhí)業(yè)區(qū)域

《俄羅斯聯(lián)邦公證立法綱要》規(guī)定，公證人的執(zhí)業(yè)區(qū)域根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦的行政區(qū)域來(lái)劃分，公證人應(yīng)當(dāng)在其被任職的范圍內(nèi)進(jìn)行公證活動(dòng)。

綜上所述，域外公證管轄的立法模式和我國(guó)公證管轄制度立法的最大的不同是限制的主體的不同，域外公證管轄制度的本質(zhì)是限制公證人到自己所在執(zhí)業(yè)區(qū)域外執(zhí)業(yè)，而允許當(dāng)事人本著便捷的原則到就近公證機(jī)構(gòu)提出公證申請(qǐng)或者因基于對(duì)某一特定公證人的信賴到該公證人所在執(zhí)業(yè)區(qū)域申請(qǐng)辦理公證并不為法律所禁止；而我國(guó)公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度的實(shí)質(zhì)是不僅限制公證人在本處之外執(zhí)業(yè)，更限制當(dāng)事人申辦公證的地域。[2]

三、我國(guó)公證管轄的兩種觀點(diǎn)

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：不應(yīng)取消公證管轄。公證機(jī)構(gòu)和公證員必須嚴(yán)格在本執(zhí)業(yè)區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)業(yè)，超越公證管轄的公證書無(wú)效。

理由：（一）還處于改制轉(zhuǎn)型期的我國(guó)公證機(jī)構(gòu)，目前監(jiān)督和自律機(jī)制還很差，一旦放開管轄，無(wú)序的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)將失去控制。（二）各地公證機(jī)構(gòu)發(fā)展水平很不均衡，公證質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，一旦放開執(zhí)業(yè)管轄，各地為了爭(zhēng)搶證源會(huì)不斷地降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從而影響公證的質(zhì)量和公信力。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：為提高公證行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，與國(guó)際接軌，就必須打破公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的限制。

我個(gè)人比較贊成第二種意見，主要基于以下幾點(diǎn)理由：

（一）從公證員執(zhí)業(yè)的獨(dú)立性來(lái)看：公證員是根據(jù)公證法，依照法定程序取得公證員執(zhí)業(yè)資格證書，從事公證法律服務(wù)的法律執(zhí)業(yè)體。目前我國(guó)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《律師法》和對(duì)會(huì)計(jì)師、律師的執(zhí)業(yè)區(qū)域均沒有任何限制。而公證員也完全可以像律師和會(huì)計(jì)師那樣，不受執(zhí)業(yè)區(qū)域的限制，允許在全國(guó)任何區(qū)域內(nèi)提供公證法律服務(wù)。

（二）從公證便民原則角度來(lái)看：便民原則是我國(guó)公證工作的基本原則之一。公證機(jī)構(gòu)的選擇應(yīng)由當(dāng)事人根據(jù)辦證的路途遠(yuǎn)近、服務(wù)質(zhì)量高低、服務(wù)態(tài)度優(yōu)劣、辦證效率來(lái)自行選擇，而不應(yīng)當(dāng)由公證法來(lái)進(jìn)行強(qiáng)行規(guī)定。其中關(guān)于由當(dāng)事人住所地、經(jīng)常居住地的公證機(jī)構(gòu)受理的規(guī)定，由于我國(guó)人口流動(dòng)極為頻繁，如果一個(gè)當(dāng)事人離開住所地，前往另一地工作、生活，但尚未達(dá)到一年以上的，按照公證法的規(guī)定，就只能讓當(dāng)事人回原籍辦理，這違背了便民原則。且公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定“一年以上”，公證法又沒有做出詳細(xì)規(guī)定，是以暫住證為準(zhǔn)還是考察實(shí)際居住時(shí)間的，公證機(jī)構(gòu)難以認(rèn)定和判斷。

（三）從公證機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)來(lái)看：作為國(guó)家機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)和人民法院、人民檢察院設(shè)定管轄制度是國(guó)家行使管理權(quán)力的表現(xiàn)。而公證法中對(duì)公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的規(guī)定，使公證的行政色彩已經(jīng)非常弱化，公證機(jī)構(gòu)行使的不是國(guó)家行政管理權(quán)力，因此公證管轄也應(yīng)當(dāng)弱化，給予當(dāng)事人更大的選擇權(quán)，這是符合公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)的。

（四）從證據(jù)保全和繼承權(quán)公證的特點(diǎn)來(lái)看：在公證實(shí)踐中，一些當(dāng)事人，在申請(qǐng)保全證據(jù)公證時(shí)，因?yàn)楣茌犞贫ǖ囊?guī)定，只能向侵權(quán)行為地的公證機(jī)構(gòu)提出公證申請(qǐng)，然而受地方保護(hù)主義的影響，當(dāng)?shù)氐墓C機(jī)構(gòu)特別是行政體制的公證機(jī)構(gòu)，經(jīng)常以不符合程序規(guī)定或人員較少?zèng)]有時(shí)間等理由拒絕受理，使當(dāng)事人無(wú)法收集證據(jù)而導(dǎo)致無(wú)法維護(hù)自身合法權(quán)益。而隨著互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代的到來(lái)，網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)案件越來(lái)越多，而當(dāng)事人本可以在一家公證處完成的網(wǎng)絡(luò)證據(jù)保全公證，卻因?yàn)楣C執(zhí)業(yè)區(qū)域管轄的規(guī)定，奔波于不同城市的公證機(jī)構(gòu)，造成了大量人力財(cái)力的浪費(fèi)。而隨著我們改革開放的不斷深入，私有財(cái)產(chǎn)的增加，在申辦繼承權(quán)公證中，被繼承人往往在不同城市擁有多處房產(chǎn)，而根據(jù)公證管轄的規(guī)定，繼承權(quán)公證應(yīng)當(dāng)在不動(dòng)產(chǎn)所在地的公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理的規(guī)定，繼承人又將一次次地奔走于各個(gè)城市，給當(dāng)事人造成了極大的不便。

（五）從提高公證機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平來(lái)看：隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，人們需要的是高效率、高水準(zhǔn)的公證法律服務(wù)。取消公證執(zhí)業(yè)管轄，給當(dāng)事人更多的自主選擇權(quán)，這有利于增強(qiáng)公證機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)然前提是對(duì)公證市場(chǎng)規(guī)范的統(tǒng)一，如統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一不同體制公證機(jī)構(gòu)的辦證成本等，避免不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生。反對(duì)者認(rèn)為，在目前監(jiān)督機(jī)制和自律機(jī)制都不強(qiáng)的情況下，放開公證管轄競(jìng)爭(zhēng)秩序會(huì)難以控制，而一些發(fā)展水平較低的公證機(jī)構(gòu)失去公證地域管轄的保護(hù)后，在競(jìng)爭(zhēng)中將會(huì)難以生存下去。但依賴管轄制度這種“父愛式的保護(hù)”來(lái)保證其公證業(yè)務(wù)，一味地設(shè)定管轄，設(shè)置人為的壁壘，長(zhǎng)此以往，使公證的服務(wù)范圍和便利程度大大降低，使當(dāng)事人感覺公證程序過于繁瑣的，就會(huì)趨向選擇律師等其他更加便利的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，失去了民心的公證就會(huì)失去公信力，失去了公信力的公證機(jī)構(gòu)將難以生存和發(fā)展。

基于以上分析，建議應(yīng)將《公證法》第二十五條修改為：“自然人、法人或者其他組織申請(qǐng)辦理公證，可以向住所地、經(jīng)常居住地、行為地或者事實(shí)發(fā)生地的公證機(jī)構(gòu)提出。但有緊迫情形或依申請(qǐng)辦理公證事項(xiàng)的性質(zhì)有到管轄區(qū)域外辦理公證的必要性的，不在此限”。

[參考文獻(xiàn)]

[1]王新華.有關(guān)我國(guó)公證管轄制度完善策略的幾點(diǎn)思考[J].科技風(fēng)，2012（2）.

[2]安家愛.公證機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制中的困境與出路[J].西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（5）.

[3]蘇志光.公證執(zhí)業(yè)區(qū)域法律問題研究[D].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，2010（1）.