淺析住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期的法律問題

摘要：物權(quán)法第149條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。該法律條款的制定具有重大的意義。但同時(shí)可以看出該規(guī)定過于籠統(tǒng)和模糊，圍繞住宅建設(shè)用地期滿后如何續(xù)期的問題存在著諸多的爭(zhēng)議，目前尚沒有確切的定論，本論文就住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿如何續(xù)期的問題上，結(jié)合復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和借鑒學(xué)者的見解，對(duì)此進(jìn)行重新梳理，提出自己觀點(diǎn)，希望對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的產(chǎn)生的法律難題提供一條解決思路。

關(guān)鍵詞：住宅；建設(shè)用地使用權(quán)；續(xù)期；無償；房屋所有權(quán)

中圖分類號(hào)：D923.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）20-0037-02

作者簡(jiǎn)介：成碧君（1990-），女，漢族，廣東人，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，民商法學(xué)專業(yè)碩士。

一、住宅建設(shè)用地使用權(quán)的概念及相關(guān)法律規(guī)定

（一）住宅建設(shè)用地使用權(quán)的概念

建設(shè)用地使用權(quán)是指土地使用權(quán)人使用國家所有的土地、或者根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)使用被作為建設(shè)用地的集體所有的土地，建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施，利用該土地實(shí)施除處分以外的占有、使用、收益的權(quán)利。根據(jù)建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施用途的不一樣，可以把該權(quán)利劃分為住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)就是土地使用權(quán)人在國有土地上建造住宅及其附屬設(shè)施，并利用該土地、該土地上的住宅及其附屬設(shè)施進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利。

（二）住宅建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)法律規(guī)定

現(xiàn)行法律、法規(guī)根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)生的方式不同、所規(guī)定的權(quán)利期限也不同。通過劃撥方式取得的，除了法定原因使其權(quán)利消滅外，建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)該土地的使用期限并沒有限制。通過出讓的方式取得的，根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條的規(guī)定，用于居住的土地，其使用期限最高為70年。而《物權(quán)法》第144條規(guī)定權(quán)利人可以通過書面協(xié)議將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，雙方當(dāng)事人可以協(xié)商一致該權(quán)利的使用期限，但不能超過法定的剩余期限。當(dāng)70年期間屆滿后，《物權(quán)法》第149條就規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動(dòng)續(xù)期。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的必要性

我國土地歸國家和集體所有，在土地上實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)分離的做法。對(duì)于土地權(quán)利和地上建筑物之間的關(guān)系，特別是土地權(quán)利和房屋之間，我國是堅(jiān)持“房隨地走，地隨房走”原則。這個(gè)原則在立法上充分體現(xiàn)了兩者不可分割的關(guān)系。房屋依附于土地上，對(duì)于處理房屋歸屬問題的時(shí)候，容易造成土地所有權(quán)成為房屋所有權(quán)的從權(quán)利的現(xiàn)象，也容易造成房屋所有權(quán)變?yōu)橥恋厮袡?quán)的從權(quán)利。

目前的立法把住宅建設(shè)用地使用權(quán)的行使設(shè)置成有期限限制，而房屋所有人對(duì)房屋行使所有權(quán)就沒有期限限制。前者權(quán)利的有期性與后者權(quán)利的無期性相矛盾。當(dāng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，房屋所有權(quán)沒有了土地使用權(quán)的支撐。為了防止不動(dòng)產(chǎn)關(guān)系復(fù)雜化，我國物權(quán)法貫徹房地一體主義，以解決“空中樓閣”的問題，制定了第149條的規(guī)定?！段餀?quán)法》第149條關(guān)于自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定具有重大的意義，該規(guī)定的制定避免了期間屆滿后住宅建設(shè)使用權(quán)歸屬于不同權(quán)利主體的現(xiàn)象，使房屋所有權(quán)有了土地權(quán)利的支撐，填補(bǔ)了立法上的盲區(qū)。但同時(shí)可以看出該規(guī)定過于籠統(tǒng)和模糊，現(xiàn)實(shí)操作性不強(qiáng)，圍繞住宅建設(shè)用地期滿后如何續(xù)期的問題存在著諸多的爭(zhēng)議，立法者采取了回避的態(tài)度，在立法上采取了模糊的規(guī)定。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的相關(guān)問題

2000年前孟子就提出居者有其屋的理念，住宅是人民群眾安居樂業(yè)的基礎(chǔ)，安居樂業(yè)是廣大人民群眾的希冀，是廣大人民群眾向往和為之奮斗的幸福目標(biāo)。但是，我國《物權(quán)法》關(guān)于住宅建設(shè)使用權(quán)續(xù)期的規(guī)定過于簡(jiǎn)陋，其法律規(guī)定大多處于空白的狀態(tài)，在實(shí)踐中顯露出此條款立法的弊端。由于歷史的原因，出讓土地期限只有20年的青島開發(fā)區(qū)住宅，其住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限于2009年屆滿，而當(dāng)中的一名業(yè)主在距離“喪失”土地使用權(quán)的一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，向有關(guān)部門遞交續(xù)期申請(qǐng)，面臨著該如何續(xù)期的難題，其解決的方案依然無果。時(shí)至如今，這個(gè)問題就像該小區(qū)的老房子一樣，繼續(xù)默默等待中。關(guān)于住宅建設(shè)使用權(quán)的續(xù)期問題與國計(jì)民生息息相關(guān)，而最近溫州部分住宅土地使用年限到期或即將到期，再次引起人民對(duì)該問題的關(guān)注，都透露出現(xiàn)行的關(guān)于此問題的法律規(guī)定與社會(huì)發(fā)展?jié)u漸不相適應(yīng)。在自動(dòng)續(xù)期問題上，國家也沒有出臺(tái)詳細(xì)的法律規(guī)定，以致于我們?cè)谔幚砝m(xù)期是有償還是無償，續(xù)期的期限是多少，續(xù)期的次數(shù)的問題上無法可依。為了避免無法可依的局面，國家應(yīng)該盡快出臺(tái)解決該問題的法律規(guī)定或者司法解釋。本文就關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的問題對(duì)相關(guān)規(guī)定中的盲區(qū)進(jìn)行分析，提出一些完善相關(guān)規(guī)定的建議。

（一）關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)立法規(guī)定的盲區(qū)

1.期間屆滿自動(dòng)續(xù)期是否有償?shù)牟淮_定

從《物權(quán)法》第149條的規(guī)定來看，立法者對(duì)自動(dòng)續(xù)期是否再向國家繳納費(fèi)用采取的是回避的態(tài)度。而理論界對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿是否有償續(xù)期的問題上，有著不同的見解。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，應(yīng)當(dāng)向國家再次繳納費(fèi)用。如果無償續(xù)期，不支付對(duì)價(jià)，權(quán)利人取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)從實(shí)際上接近土地所有權(quán)，這就變相地形成土地私有化，導(dǎo)致國家土地所有權(quán)名存實(shí)亡。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，期間屆滿以后，房屋所有人應(yīng)當(dāng)無償續(xù)期。從目前社會(huì)形勢(shì)來看，民生對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期的響應(yīng)極高。現(xiàn)今房?jī)r(jià)居高不下，人們?cè)谫徫锓课莸呢?fù)擔(dān)已經(jīng)極其沉重，如果在期間屆滿后還要繼續(xù)繳納土地出讓金才能行使房屋所有權(quán)，百姓的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)越加沉重，如此做法不利于穩(wěn)定社會(huì)。

面對(duì)十幾億中國人的住房保障問題，對(duì)于續(xù)期是否有償是民生最關(guān)注的事情。筆者認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)是無償?shù)?。理由如下：?）按照所有權(quán)平等保護(hù)的原則，土地所有權(quán)和房屋所有權(quán)平等受到法律保護(hù)，但是，在實(shí)踐中房屋所有權(quán)往往受到土地所有權(quán)的限制，有償續(xù)期使土地所有權(quán)凌駕于房屋所有權(quán)，這與立法精神違背。（2）從法律條文上對(duì)“自動(dòng)續(xù)期”進(jìn)行解釋，自動(dòng)可以理解為無條件，不需要任何行為即可形成的意思，不需要補(bǔ)交費(fèi)用，無需再次繳納土地出讓金，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的存續(xù)期限自行延續(xù)，權(quán)利人繼續(xù)合法使用土地。（3）從百姓住房保障問題上看，如果要求房屋所有權(quán)人再次繳納土地出讓金，這無疑就是代代養(yǎng)房。房屋依附于土地上，老百姓支付房款取得該房屋所有權(quán)，但是如果期間屆滿以后沒有錢繳納土地出讓金，國家就無償收回住宅建設(shè)用地使用權(quán)，老百姓就要面臨失去房屋的危險(xiǎn)，這樣一來，容易引發(fā)社會(huì)問題。（4）無償續(xù)期可以積極調(diào)動(dòng)人的主觀能動(dòng)性，權(quán)利人為了長(zhǎng)久居住，積極對(duì)建筑物進(jìn)行修葺，延長(zhǎng)建筑物的居住年限。因?yàn)橛袃斃m(xù)期的話，人們的積極性就會(huì)降低，房屋資源就成為一種浪費(fèi)。（5）有償續(xù)期的規(guī)定不利于土地的開發(fā)和房屋的利用。如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)的剩余期限越少，那么人們對(duì)該土地上的房屋購買、投資的積極性就會(huì)越低，相反，無償續(xù)期不會(huì)影響房屋交易的積極性。如果使用權(quán)期限剩余不多，在房屋所有人不愿意再次繳納土地出讓金的情況下，那么其他人想要取得該房屋的所有權(quán)就要即支付房屋價(jià)款，在期間屆滿時(shí)，又要繳納土地出讓金，顯然這是不合理的。因此，有償續(xù)期的規(guī)定不利于發(fā)揮房屋和土地的價(jià)值。

2.期間屆滿續(xù)期期限的不確定

現(xiàn)行法律對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期的期限問題上并沒有相關(guān)規(guī)定。續(xù)期期限的長(zhǎng)短，與人的居住問題、土地和房屋的有效利用有著密切關(guān)系。孟勤國教授認(rèn)為：“土地使用權(quán)期滿后可以續(xù)期，每次續(xù)期不超過10年，累積占用70年后就可以無償使用直至建筑物自然滅失。”王利明先生認(rèn)為：“根據(jù)地隨房走的規(guī)則，只要房屋存在，那么建設(shè)用地使用權(quán)就一直存在。如果房屋因?yàn)榉N種原因已經(jīng)滅失，那么建設(shè)用地使用權(quán)也就自然不復(fù)存在了?！?/p>

住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動(dòng)續(xù)期以住宅仍然存在為前提。續(xù)期的目的就是為了保障房屋所有權(quán)人最基本的居住問題，把社會(huì)資源的利用發(fā)揮到最大。筆者認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，其續(xù)期期限應(yīng)該持續(xù)到該地上房屋自然滅失為止。這樣不僅可以充分利用房屋，也能穩(wěn)定居民的居住問題。

3.期間屆滿續(xù)期次數(shù)的不確定

對(duì)于續(xù)期的次數(shù)是否受限法律也沒有做出明確的規(guī)定，如果只是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)續(xù)期，沒有考慮建筑物仍可以繼續(xù)安全使用的年限，那么續(xù)期的次數(shù)則可以根據(jù)建筑物的耐用程度再具體確定。

筆者認(rèn)為期間屆滿后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期次數(shù)不限于一次，其次數(shù)應(yīng)該直至該地上房屋滅失為止。如此一來，在保護(hù)房屋所有權(quán)人對(duì)房屋的合法權(quán)益、保障居民的居住穩(wěn)定的同時(shí)，亦能使土地和地上建筑物利用最大化。

（二）關(guān)于“住改商”、“商改住”立法規(guī)定上的缺陷

隨著市場(chǎng)的發(fā)展，越來越多的業(yè)主將原來用于居住的住宅改變?yōu)樯虡I(yè)用房，現(xiàn)行法律對(duì)于改變用途的現(xiàn)象原則上不允許，但也沒有絕對(duì)的禁止?！段餀?quán)法》第77條規(guī)定只要經(jīng)過有利害關(guān)系的業(yè)主的同意和不違反禁止性規(guī)定的前提下，業(yè)主可以住宅改為經(jīng)營(yíng)性用房。對(duì)于這種把住宅改為經(jīng)營(yíng)性用法的情形，我們?cè)撊绾未_定其屬性？其建筑用地使用權(quán)的期限是多少？我國的立法對(duì)此并無規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)該按照地上建筑物的實(shí)際用途來確定其性質(zhì)，以實(shí)際用途作為界定性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)期間屆滿后，根據(jù)其實(shí)際用途的標(biāo)準(zhǔn)來使用續(xù)期規(guī)則，在此不詳細(xì)論述。

四、完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期問題的建議

（一）關(guān)于自動(dòng)續(xù)期費(fèi)用問題筆者建議，住宅建設(shè)用地使用期間屆滿后，續(xù)期不需要補(bǔ)交費(fèi)用，無需再次繳納土地出讓金，權(quán)利人繼續(xù)合法使用土地。平等保護(hù)權(quán)利人的房屋所有權(quán)，維持社會(huì)穩(wěn)定。

（二）關(guān)于自動(dòng)續(xù)期期限的問題筆者建議，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，其續(xù)期期限持續(xù)到該地上房屋自然滅失為止。地上房屋已經(jīng)滅失，那么就再不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)住宅建設(shè)用地進(jìn)行續(xù)期也再無意義，這也是與《物權(quán)法》的立法目的相符合的。

（三）關(guān)于期間屆滿自動(dòng)續(xù)期次數(shù)的問題筆者建議，在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，續(xù)期沒有次數(shù)限制直至該地上房屋的滅失為止。

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