國家控煙條例站在“十字路口”

袁端端　吳靖

要保護公眾健康，還是維護高額的煙草利稅收入——在慶祝北京控煙條例成功實施一周年的關頭，中國即將出臺的第一部全國性控煙法規(guī)，已站在十字街口

“控煙并不會對經濟有影響，個別企業(yè)利益重要，還是大眾的生命健康重要？”2016年5月30日，第29屆國際無煙日的前一天，在國際控煙和立法高峰論壇上，一位參會專家說到激動處不停地揮動拳頭，像是要把一切阻礙控煙的力量擊碎。

讓他和中外控煙專家們心急火燎的，是一部將要出臺的法規(guī)。

多次征集意見之后，臨近發(fā)布的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》，卻在“最后一公里”時，被刪改到了“不可接受的地步”。記者通過多個渠道獲悉，目前《公共場所控制吸煙條例》已完成了征求意見，但有了大范圍改動。

“目前的征求意見稿存在很多嚴重的漏洞——如單人辦公室允許吸煙，這將形成一種特權文化。”世界衛(wèi)生組織駐華代表施賀德說。反對控煙的人用各種虛假借口讓大家相信，強有力的控煙條例會損害經濟難以執(zhí)行，但這都是不實之詞。

要保護公眾健康，還是維護高額的煙草利稅收入——在慶祝北京控煙條例成功實施一周年的關頭，中國即將出臺的第一部全國性控煙法規(guī)，已站在十字街口。

臨出臺出現“神逆轉”

近五年來，中國控煙的成效甚微，急需更嚴格的全國性法規(guī)支持。而中國加入《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（下稱“公約”）已十年，按照承諾，中國應于2011年1月9日前實現所有室內工作場所、室內公共場所、公共交通工具100%禁煙。

2013年底，一群法律、經濟、衛(wèi)生領域相關專家受命于衛(wèi)生部門著手起草國家公共場所控煙條例。這是中國首次擬制定行政法規(guī)在全國范圍全面控煙。

2014年11月，《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》對外發(fā)布，擬在所有室內公共場所全面禁止吸煙，并公開征求意見。社會各界對這份送審稿評價頗高，稱十分符合公約精神，沒有留有禁煙“死角”。施賀德和世衛(wèi)組織也寄予厚望，認為若能完整通過該條例，中國的控煙工作將邁進一大步。

但還未等起草者鼓掌相慶，一盆冷水澆了下來。一開始，政府公布的征求意見稿和衛(wèi)生部門的初稿無異。但幾個月后，他們卻發(fā)現“變了”。“如果就此通過，意味著草案出現了嚴重倒退，通過這個條例實現中國全面無煙的目標也將成為泡影。”條例起草成員、中國社會科學院法學研究所副研究員黃金榮說。

這就意味著，不僅i00%公共場所禁煙的目標可能會“保不住”，控煙界期盼十年的全國性法規(guī)，還將嚴重落后于已實施的地方性法規(guī)。

煙草業(yè)的護身符

初稿中“煙盒包裝使用警示圖片，在公共場所禁止煙草廣告、促銷和贊助”等內容，也直接被刪除。

這正是中國煙草行業(yè)最反對的。今年兩會，全國人大代表、煙草專賣局副局長段鐵力就曾回應媒體，在煙盒上印警示圖標不符合中國文化傳統，且目前沒有增加警示圖的打算。

國際防癆和肺部疾病聯合會（The Union）中國辦公室主任甘泉對此覺得失望?！叭澜缍及丫緢D文放在煙盒最顯要的位置，但中國的煙盒還那么漂亮，零售點經常擺放在兒童可以看到的高度?！?/p>

中國實行煙草專賣制度，中國煙草專賣局和世界上最大的煙草生產企業(yè)中國煙草總公司，是“兩塊牌子、一個機構”。煙草控制的領導權掌握在煙草業(yè)手里，這決定了中國控煙歷程的艱辛。

2011年，由中外控煙專家聯合發(fā)布的《控煙和中國未來——中外專家中國煙草使用和煙草控制聯合評估報告》指出，我國控煙效果微弱、吸煙率居高不下的根本原因之一。是煙草業(yè)阻撓控煙工作，控煙難度大的核心在于與利益集團的博弈。

數十年來，中國煙草行業(yè)以國家功臣自詡，言必談稅利貢獻。“煙草行業(yè)非常清楚稅利貢獻是煙草行業(yè)的護身符?！睂ν饨洕Q易大學教授、世衛(wèi)組織煙草控制與經濟政策合作中心主任鄭榕說。

在目前經濟下滑的大形勢下，國家對煙草業(yè)的依賴，比任何時候都要迫切。煙草業(yè)的稅利貢獻多年維持中央財政的6%-7%。中煙公司內部也一直有“保七爭十繳萬億”的年度目標。這直接導致了以國家煙草專賣局為代表的煙草系統話語權遠高于控煙派。

有報告指出，我國控煙效果微弱、吸煙率居高不下的根本原因之一，是煙草業(yè)阻撓控煙工作，控煙難度大的核心在于與利益集團的博弈。

要錢還是要命？

“以上種種爭論，在當初北京控煙立法時，就有人提出過，從北京的表現看，上述問題已有清晰的共識?！睋沃袊責焻f會會長后，胡大一參加過控煙立法修法的許多會議，聽到過各種各樣的爭論，但都是“老調重彈”。

2014年7月，北京市政府發(fā)布《北京市控制吸煙條例（草案）》。其中“共用公共場所、工作場所的室內區(qū)域以及公共交通工具內禁止吸煙”表述，曾引發(fā)控煙人士巨大爭議，被指是給領導在辦公室抽煙開后門。很快，9月25日，北京市人大審議該草案時便將其修改為“公共場所室內全面禁煙”。

楊功煥主編的《控煙與中國未來》報告的數據顯示，近年來，由吸煙導致的生產力損失正逐年增加，且增加的幅度持續(xù)加大。2005年，中國人群中歸因于煙草使用的死亡已達120萬人，其中有33.8%的人在40-69歲之間死去；2030年煙草歸因死亡估計占40歲以上人口死亡的25%，超過300萬人。此外，煙草產業(yè)發(fā)展擠占了我國本已緊缺的土地和醫(yī)療資源。

與此同時，由于吸煙所產生的醫(yī)療負擔也成為眾多專家抨擊吸煙的原因。中國疾控中心控煙辦公室主任姜垣曾在2014年報告了一組數據：我國35歲及以上成人歸因于吸煙的主要有3類疾?。喊┌Y、心血管疾病和呼吸系統疾病，疾病經濟負擔為2237億元。

黃金榮認為，前些年我國眾多城市無煙立法效果不彰和法規(guī)本身不科學有很大關系。世界各地的控煙法規(guī)證明，只要在最初的幾個月宣傳得力，嚴格執(zhí)法，鼓勵公眾參與，就可以迫使公眾快速養(yǎng)成守法的習慣。而立一個好法和一個國家在控煙上的意志密切相關?！罢挥袑χ贫ê蛨?zhí)行無煙立法具有強烈的意愿和意志，才能持續(xù)地推動立法的發(fā)展和完善，并投入足夠的資源，解決困難?！?/p>