志愿服務(wù)組織的立法構(gòu)造

董鑫

2013年12月，中國志愿服務(wù)聯(lián)合會經(jīng)民政部批準，在京登記成立。它的成立，是貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織這一戰(zhàn)略任務(wù)的實際舉措。由此，志愿服務(wù)逐漸成為社會主義核心價值體系重要內(nèi)容，志愿服務(wù)法的立法問題亟待解決。志愿服務(wù)立法首先要對志愿服務(wù)組織的主體進行明確化。本文通過對志愿服務(wù)組織主體性質(zhì)進行分析，對志愿服務(wù)組織主體現(xiàn)有法律法規(guī)和現(xiàn)行的法律制度進行分析基礎(chǔ)上，明確了志愿服務(wù)組織主體的立法構(gòu)造。改革志愿服務(wù)組織的管理模式，加強志愿服務(wù)關(guān)系法律化是志愿服務(wù)立法需要面對的重大現(xiàn)實課題。

志愿服務(wù)組織是培育公眾志愿精神和開展志愿活動的載體，是公眾表達意見的平臺，是國家與人民溝通的媒介，它們對和諧社會的構(gòu)建起著重要的作用。志愿者通過志愿服務(wù)組織登記注冊從事志愿活動促進社會主義和諧發(fā)展，形成了良好的結(jié)社秩序，是公民實現(xiàn)結(jié)社權(quán)的具體體現(xiàn)。我國雖然存在大量的志愿者組織，但是能夠得到民政部審批的卻在少數(shù)。我國志愿者組織并沒有得到法律的支持，志愿服務(wù)組織作為法法律關(guān)系主體存在立法上的困境。

一、志愿服務(wù)組織主體的性質(zhì)問題

在志愿服務(wù)立法尚未制定的今天，通行的理解是將志愿服務(wù)組織作為志愿服務(wù)組織（non-government organization即非政府組織）的一種來處理。但是在國際上，不同類型的國家對志愿服務(wù)組織的含義有不同定義。在我國，對其分類和界定也非常不明確，在法學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域都存在著許多爭議。如果單從其字面意義上來講，所有的非政府、非企業(yè)的社會組織都可以成為非政府組織，即所謂的志愿服務(wù)組織。在我國，非政府組織最大的特點就是公益性，即提供涉及公共利益，如醫(yī)療衛(wèi)生、性別平等、環(huán)境保護等方面的志愿服務(wù)。但是，包括志愿組織在內(nèi)的各種志愿服務(wù)組織若想在我國取得較快的發(fā)展，那就必須解決自身的合法性問題。倘若志愿服務(wù)組織不受到法律的保護，那么，這樣的組織就不會得到社會各界的普遍認可，不但無法進行各種工作，也將無法得到生存的保障。

二、志愿服務(wù)組織主體的法制缺陷

1.志愿服務(wù)組織主體的立法缺陷

志愿服務(wù)組織我國的在現(xiàn)行的法律體系中主要有三大分類，即：社會團體、基金組織、民辦非企業(yè)機構(gòu)。而現(xiàn)行的《社會團體登記條例》主要適用于社會團體；《基金會管理辦法》主要適用于公益基金組織；《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》適用于民辦非企業(yè)機構(gòu)。上述這些組織都必須在民政部門進行登記，并且取得法人等資格后才能從事各種相關(guān)活動，若手續(xù)不全就擅自開展各種相關(guān)工作，則會受到處罰。2000年，我國出臺了《取締非法民間組織暫行辦法》，法案中明確規(guī)定：未經(jīng)有關(guān)部門批準而從事各種公益活動的組織，或者相關(guān)公益資質(zhì)已經(jīng)過期仍舊從事原來活動的組織，都以非法組織處理，這些非法組織的資產(chǎn)則由相關(guān)部門依法進行罰沒”。

我國出臺這些法律法規(guī)的本意的確是為了保障這些組織能夠取得發(fā)展，但在實踐中，這些法律法規(guī)操作性很弱。上述法律法規(guī)所設(shè)定的準入門檻較高，任何組織想要取得合法身份，就必須經(jīng)過相關(guān)部門所設(shè)置的層層把關(guān)，而且審批手續(xù)極為繁瑣。這最終導(dǎo)致絕大部分的組織無法取得相關(guān)資質(zhì)，自然也無法從事各種相關(guān)的活動，所以我們不得不面對這樣尷尬的局面，想要保護或者說建立某項制度的時候，卻總是顯得力不從心。此類志愿服務(wù)組織唯有通過工商部門的登記注冊去取得法人資格，但若進行工商登記，這些組織就被列入盈利性組織的范圍，并且需要繳稅。因此，大部分的志愿服務(wù)組織為了避免繳稅等問題，只能掛靠某個政府部門并以政府的名義從事相關(guān)活動。比如，2013年，為了解決志愿服務(wù)組織在法律主體身份上的尷尬，許昌市志愿者服務(wù)中心得以成立，但該中心即屬事業(yè)性質(zhì)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過工商登記的志愿服務(wù)組織以及掛靠政府部門的志愿服務(wù)組織的數(shù)量數(shù)不勝數(shù)，可謂是多如牛毛，而且這兩種志愿服務(wù)組織的總數(shù)比社會團體以及民辦非企業(yè)機構(gòu)的總數(shù)還大。這些志愿服務(wù)組織在城市發(fā)展的進程中，將會逐漸成為志愿服務(wù)的中堅力量，但遺憾的是，他們始終缺乏合法的身份，甚至得不到國內(nèi)法律的保護。

2.志愿服務(wù)組織主體雙重管理體制的障礙

在現(xiàn)行的管理制度下，我國的非官方組織管理制度被稱為雙重管理機制，即某個志愿服務(wù)組織，若想取得法定的資格，就必須找一個機關(guān)單位進行掛靠，先取得機關(guān)單位的同意后，才能到民政部辦理相關(guān)手續(xù)。因此類限制，各種志愿服務(wù)組織不得不面對這樣一個事實，他們必須有個機關(guān)單位認可并接受了才能取得合法身份，但我國法律未明確規(guī)定哪種類型的志愿服務(wù)組織由哪一類機關(guān)單位進行管理。從某種角度來講，這其中存在非常大的人為因素，是否接受志愿服務(wù)組織的掛靠，主要看各個機關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)的意愿。而大部分的我國機關(guān)單位基本上都是抱著不愿多事的態(tài)度工作，能避免的麻煩盡量不去接觸。若是一些缺乏政府關(guān)系的志愿服務(wù)組織想要獲得一個機關(guān)單位的掛靠許可，那可謂是難上加難。而且我國的相關(guān)法律制度也存在巨大的缺陷，例如一個志愿服務(wù)組織掛靠了一個機關(guān)單位之后，一旦掛靠的志愿服務(wù)組織出現(xiàn)問題，則準許掛靠的單位也要承擔(dān)一定的責(zé)任。就是在這樣的法律環(huán)境下，我國絕大部分的志愿服務(wù)組織被法律拒之門外，很難發(fā)揮出更大的作用。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自我國打開國門之后，我國市場逐漸成為國際經(jīng)濟不可或缺的部分，社會公眾的需求隨著社會的發(fā)展而有了較大的變化。政府轉(zhuǎn)型的不及時，導(dǎo)致政府對各種公共事務(wù)領(lǐng)域的介入用力不足，這直接導(dǎo)致越來越多社會需求得不到滿足。在這種背景下，部分社會公眾就挺身而出，希望能夠為社會盡一份力量，所以具備專業(yè)素質(zhì)的志愿服務(wù)組織開始涌現(xiàn)。但我國仍舊是運用“雙重管理機制”進行管理，但這樣的管理辦法不但起不到相應(yīng)的作用，反而是增加各個部門的工作量，同時也阻礙了社會的發(fā)展。特別是在農(nóng)村地區(qū)，大部分的志愿服務(wù)組織的職能范圍難以和主管部門的管轄范圍對接。從外表看，這些主管部門是志愿服務(wù)組織的頂頭上司，但在現(xiàn)實中，大部分的主管部門很難有效管理旗下的志愿服務(wù)組織。即便是部分主管部門對旗下的志愿服務(wù)組織采取較為嚴格的管理手段，但也很難奏效。所以，這就是大部分的機關(guān)單位不愿意接受志愿服務(wù)組織掛靠的原因。因為各個機關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)都沒有精力去管理這些吃力不討好的志愿服務(wù)組織，更不愿意將自身的前程掛鉤于這些組織中。當(dāng)然，法律是法律的事情，現(xiàn)實有現(xiàn)實的難處，社會中諸多問題需要解決，各種草根志愿服務(wù)組織因此而產(chǎn)生，由于無法取得法定的資格，這些志愿服務(wù)組織便注冊成為企業(yè)或者自由社團。而這樣，新的問題又出現(xiàn)了，一些志愿服務(wù)組織好事做得越多，交稅的負擔(dān)越大。若是不這樣做，組織自身隨時面臨被重罰的危險，最終造成相關(guān)活動無法繼續(xù)展開。

三、志愿服務(wù)組織主體的立法構(gòu)造

我國法律環(huán)境對志愿服務(wù)組織的類別劃分、管理法律選取等各種不合理，而導(dǎo)致我國志愿服務(wù)組織的法律的缺位。所有法律體系的變革，均是從觀念的轉(zhuǎn)變以及更新開始，因此，我們應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律制度，首先厘清志愿服務(wù)組織主體的立法構(gòu)造，為我國志愿服務(wù)組織的發(fā)展提供一個良好而且穩(wěn)定的法律環(huán)境。

1.加強志愿服務(wù)組織主體立法

我國草根志愿服務(wù)組織難以適應(yīng)現(xiàn)有的相關(guān)法律體系，相反，這些法律只適用于獲得我國官方認可的社會團體以及公益組織、民辦非牟利機構(gòu)。對志愿服務(wù)組織主體進行制定法律，世界各地都采用不同的依據(jù)。部分國家直接采用民法之中的法人規(guī)定，例如德國、我國澳門等；部分國家則修訂了完善的志愿服務(wù)組織法，例如奧地利所頒布的社團法等等；部分國家則在民法原有的法人規(guī)定中進行修訂，從而設(shè)計出志愿服務(wù)組織法律，例如越南社團組織管理規(guī)章等。英、美等國家的法律制度因為明確規(guī)定社團法人以及財團法人等內(nèi)容，因此，這些國家的公益活動主要是依靠信托機制指導(dǎo)實施。當(dāng)然，確立保障公益事業(yè)能夠有效實施，部分國家也出臺了一些相關(guān)條例，例如美國的統(tǒng)一法人社團法等等。

我國針對志愿服務(wù)組織而制定的法律主要是三項行政性法規(guī)，即社會團體登記管理條例以及基金會管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，因此，我們可以從民法方面確定公益法人制度。公益法人與大部分人的利益息息相關(guān)，若法人組織的創(chuàng)辦目的是為維護公共利益為主，則應(yīng)當(dāng)采用特殊的規(guī)章制度進行管理，并且制定出較為嚴厲的內(nèi)部管理辦法以及較為嚴厲的外部賞罰制度。從而滿足這類組織的創(chuàng)辦價值，并且使這類管理制度能夠與現(xiàn)行的法律法規(guī)形成互補。然而，我國民法中涉及法人的各種規(guī)定都比較模糊，具有不確定性，因此，應(yīng)當(dāng)再制定一部專門的法律來管理志愿服務(wù)組織。

2.從“雙管體制”走向社會監(jiān)督

創(chuàng)辦志愿服務(wù)組織的根本目的在于維護公益，如何保證志愿服務(wù)組織的公益性是一項不可忽視的工作。我國對志愿服務(wù)組織所推行的是雙重管理機制，是指相關(guān)機關(guān)單位與民政部門同時監(jiān)管，而且相關(guān)會計信息要在年審中上報。若志愿服務(wù)組織的資金來源為國家或者社會贈與，則需要接受審計部門的監(jiān)督。但這種年審制度無法發(fā)揮出有效的監(jiān)督作用。實際上，我國每年都有無以計數(shù)的志愿服務(wù)組織需要年審，而負責(zé)執(zhí)行年審的工作人員寥寥無幾，在事倍功半的環(huán)境下，部分向借用公益外衣來掩飾自身真實目的的組織便得以躲過打擊。因此，僅僅依靠年審這一手段去管理志愿服務(wù)組織，并不能起到多大的作用。所以，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)運用社會各界的力量來保證志愿服務(wù)組織的公益性。

所以，我國政府應(yīng)當(dāng)盡快從管理型政府轉(zhuǎn)化為服務(wù)型政府。在現(xiàn)代社會中，政府以及國家公務(wù)員都是群眾的代表，群眾以選舉的途徑將權(quán)力委托于政府以及國家公務(wù)員進行管理，所以，政府以及公務(wù)員應(yīng)當(dāng)對人民群眾負責(zé)任。而相應(yīng)的公益組織，其大部分的資金都是來自于社會民眾的捐贈，因而，這些志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)也要對社會公眾負責(zé)。盡管這種監(jiān)督機制不管規(guī)范化，但對于志愿服務(wù)組織有意見的人都應(yīng)擁有權(quán)利對其進行監(jiān)督，倘若發(fā)現(xiàn)問題，則應(yīng)當(dāng)對責(zé)任人進行重罰，從而督促這些志愿服務(wù)組織自律。這種管理方式不但效果好，而且所花費的成本也較低，更符合我國當(dāng)前環(huán)境下的志愿服務(wù)組織。此外，對于這些組織，應(yīng)當(dāng)制定出于上市公司會計信息披露機制相類似的信息公開規(guī)定。志愿服務(wù)組織因公共利益而存在，不像企業(yè)那樣擁有商業(yè)機密，因此，志愿服務(wù)組織的各種資產(chǎn)使用信息都應(yīng)當(dāng)完全向社會進行公開。要與上市公司那樣，在動用資金之前要公開相關(guān)計劃，在使用資金后要公開經(jīng)費去向。而且，捐贈人應(yīng)當(dāng)可以隨時追查自身所捐贈的財務(wù)的流向。

因此在建立志愿服務(wù)組織監(jiān)督制度方面，應(yīng)當(dāng)從以下三個方面入手：第一，透明化。這一涵義就是志愿服務(wù)組織需要向存在質(zhì)疑的公眾提供相關(guān)信息；這些信息應(yīng)當(dāng)包括志愿服務(wù)組織的目標，財務(wù)會計信息，內(nèi)部決策以及涉及財產(chǎn)的信息等等。在財務(wù)方面，應(yīng)當(dāng)一個按照上市企業(yè)的管理制度配備專門的會計人員，并且建起獨立的審計機制。當(dāng)然，志愿服務(wù)組織屬于非牟利組織，因而在財務(wù)管理方面不能同于常規(guī)的公司，例如利潤計算等準則不適用于志愿服務(wù)組織財務(wù)管理，因此，應(yīng)當(dāng)制定出一系列符合這類組織的評估機制，從而能夠使社會各界對其進行監(jiān)督。第二，評估機制有效。應(yīng)當(dāng)采用績效評估的模式來推動這類組織的發(fā)展，而且評估機制可分成內(nèi)部與外部兩種。第三，行政監(jiān)管。通過行政監(jiān)管，能夠有效遏制志愿服務(wù)組織中的各種違法行為。此外，社會媒體以及輿論都是有效的監(jiān)督力量。當(dāng)然，作為媒體，必須保證其報道都具有公平性，從而才能有效監(jiān)督志愿服務(wù)組織的各項事務(wù)。