論地方投資審計(jì)工作的完善

馮欣榮

摘要：從廣東東莞、深圳兩地的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其投資審計(jì)具有機(jī)構(gòu)和制度完善、擴(kuò)大審計(jì)范圍、開(kāi)展跟蹤審計(jì)、加強(qiáng)信息化建設(shè)、理順部門(mén)關(guān)系等優(yōu)點(diǎn)。與此相對(duì)照的是Z市存在的普遍問(wèn)題，地方投資審計(jì)的完善，要做到加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)政職能，著力跟蹤審計(jì)和提升審計(jì)信息化效能。

關(guān)鍵詞：地方投資 審計(jì) 建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）07-135-02

投資是推動(dòng)供給側(cè)改革、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量之一。近年來(lái)，隨著地方各級(jí)政府固定資產(chǎn)投資熱度持續(xù)不退，投資審計(jì)任務(wù)愈加繁重，并且對(duì)其要求越來(lái)越高。珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)是投資重點(diǎn)地區(qū)，它們的投資審計(jì)不僅數(shù)量多，而且在投資審計(jì)管理和技術(shù)方法創(chuàng)新等方面，積累了先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，極具代表性。本文以廣東深圳、東莞兩地的投資審計(jì)為研究對(duì)象，結(jié)合z市的具體情況，比較z市與東莞、深圳兩地的差距，從而找出啟發(fā)投資審計(jì)的思路，提升投資審計(jì)水平。

一、深圳和東莞兩地投資審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)

（一）完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)制度建設(shè)

深圳市專(zhuān)門(mén)設(shè)立政府投資審計(jì)專(zhuān)業(yè)局，歸并財(cái)政部門(mén)評(píng)審中心的預(yù)、結(jié)算職能，并集中發(fā)改、建設(shè)、財(cái)政等單位在投資控制方面的職能。深圳市審計(jì)局投資專(zhuān)業(yè)局為參公管理的事業(yè)單位，總編制70人，其中工程類(lèi)人員占60%以上，財(cái)務(wù)類(lèi)人員占20%以上，其他人員約占10%。2004年6月，深圳市人大常委會(huì)通過(guò)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》，進(jìn)一步強(qiáng)化投資審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位。

東莞市審計(jì)局對(duì)市級(jí)政府投資審計(jì)任務(wù)主要由固定資產(chǎn)投資審計(jì)科完成，鎮(zhèn)街的投資審計(jì)任務(wù)則由基層分局完成。東莞市《政府投資管理辦法》規(guī)定，“經(jīng)政府批準(zhǔn)的審計(jì)計(jì)劃的項(xiàng)目結(jié)算，以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)”，并要求在建設(shè)合同中加以明確，提高了投資審計(jì)的威信力。

（二）擴(kuò)大審計(jì)范圍，提升審計(jì)成效

深圳投資審計(jì)的內(nèi)容基本上涵蓋投資全過(guò)程，主要做法：一是做到全覆蓋，實(shí)行兩個(gè)“轉(zhuǎn)變”，即由專(zhuān)業(yè)局成立前抽查財(cái)政評(píng)審的項(xiàng)目向成立后全部政府投資項(xiàng)目都要審計(jì)轉(zhuǎn)變，由單純的結(jié)算審計(jì)向招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)、結(jié)算審計(jì)及基建程序?qū)徲?jì)并重轉(zhuǎn)變，促使工程項(xiàng)目凡建必審，凡審必透。二是借力中介，聘請(qǐng)中介費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，核減造價(jià)成效顯著。三是加強(qiáng)審計(jì)整改，構(gòu)建“六維”整改體系。審計(jì)結(jié)果由審計(jì)督促、監(jiān)察問(wèn)責(zé)、政府督辦、人大監(jiān)督、市績(jī)效考評(píng)辦考核、市巡視組巡視六個(gè)方面形成合力，重點(diǎn)關(guān)注屢審屢犯的問(wèn)題，構(gòu)成審計(jì)整改的“閉合環(huán)路”。

東莞市投資審計(jì)的特點(diǎn)：一是抓大放小，在審計(jì)任務(wù)上向重點(diǎn)工程、民生工程傾斜，有的放矢；二是投資審計(jì)與預(yù)算審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)融合，推動(dòng)審計(jì)成果的綜合運(yùn)

（三）開(kāi)展跟蹤審計(jì)，堵塞管理漏洞

深圳市投資專(zhuān)業(yè)局對(duì)審計(jì)項(xiàng)目大都實(shí)行跟蹤審計(jì)，做到全過(guò)程、全覆蓋。其一，抓好造價(jià)審計(jì)，主要是預(yù)算、結(jié)算及竣工決算。其二，對(duì)建設(shè)單位的監(jiān)督，揭露建設(shè)單位管理中的漏洞，促進(jìn)建設(shè)單位加強(qiáng)管理。其三，規(guī)范建筑市場(chǎng)，對(duì)圍標(biāo)串標(biāo)、違法分包等行為重點(diǎn)關(guān)注，及時(shí)披露，起到以點(diǎn)帶面、發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)范一片的作用。其四，對(duì)中介公司的審核質(zhì)量嚴(yán)格管理，對(duì)誤差超出5%的進(jìn)行黃牌警告。其五，做好審計(jì)監(jiān)督定位，不參與建設(shè)部門(mén)的具體管理事項(xiàng)，保持審計(jì)的獨(dú)立性。其六，做好政府的參謀，提煉有價(jià)值的審計(jì)報(bào)告信息，及時(shí)向市政府匯報(bào)，助力宏觀決策。

東莞市則是開(kāi)展有選擇地進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤。一是在項(xiàng)目選擇上緊扣市委、政府的中心工作，對(duì)國(guó)計(jì)民生、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)，如地鐵工程、橋梁隧道工程等。二是通過(guò)審計(jì)促進(jìn)加強(qiáng)合同管理和制度建設(shè)，他們認(rèn)為堵塞制度不完備、操作不規(guī)范、執(zhí)行不到位等漏洞比發(fā)現(xiàn)單個(gè)問(wèn)題更有意義。

（四）依托信息化建設(shè)，提高工作效率

兩地注重審計(jì)信息化建設(shè)。如深圳市投資專(zhuān)業(yè)局：一是采用審計(jì)管理系統(tǒng)，對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，提高審計(jì)工作的時(shí)效。二是對(duì)工程項(xiàng)目資料進(jìn)行集中管理，促進(jìn)流程管理規(guī)范化，權(quán)限分配科學(xué)化，專(zhuān)家業(yè)績(jī)量化，審計(jì)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)化，極大地提升了審計(jì)效率。三是采用專(zhuān)用的建筑軟件輔助審計(jì)，借助各種專(zhuān)業(yè)的計(jì)價(jià)軟件，有效提升了審計(jì)效能。

（五）理順部門(mén)關(guān)系，形成工作合力

深圳市投資專(zhuān)業(yè)局從成立開(kāi)始，便將預(yù)、結(jié)算的職能劃歸專(zhuān)業(yè)局，市財(cái)政局不再具備該職能，市財(cái)政局以投資專(zhuān)業(yè)局的審計(jì)結(jié)果作為付款的依據(jù)。兩者沒(méi)有職能交叉。對(duì)于超出概算的項(xiàng)目，主要由發(fā)改部門(mén)具體負(fù)責(zé)審批，財(cái)政審核部門(mén)并不參與。

東莞市的工程預(yù)、結(jié)算以至概算全部由市財(cái)政評(píng)審中心完成，審計(jì)部門(mén)對(duì)財(cái)政部門(mén)的評(píng)審結(jié)果進(jìn)行再監(jiān)督。但東莞市的發(fā)改部門(mén)沒(méi)有審核中心，所有的概算審核、超概審核全部由市財(cái)政局評(píng)審中心完成，由市發(fā)改部門(mén)審批。

兩地投資審計(jì)成效顯著。如深圳市專(zhuān)業(yè)局近5年共出具審計(jì)報(bào)告1.5萬(wàn)份，審計(jì)金額4300億元，核減××億元，平均核減率在×%左右；長(zhǎng)沙市專(zhuān)業(yè)局近6年來(lái)共審計(jì)投資項(xiàng)目5150個(gè)，審計(jì)金額960億元，核減××億元，平均核減率在×%左右。兩地的投資審計(jì)工作大大提升了市審計(jì)部門(mén)在市政府中的地位，投資審計(jì)工作已成為當(dāng)?shù)貙徲?jì)部門(mén)的一張名片。當(dāng)?shù)厥姓趯?duì)審計(jì)局的辦公場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)保障方面，都是大力支持；在人員配備、職務(wù)晉升方面，更是關(guān)愛(ài)有加，體現(xiàn)了“有為才有位，有位更有為”。

二、Z市地方投資審計(jì)的存在問(wèn)題

深圳、東莞市在固定資產(chǎn)投資審計(jì)工作方面積累的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)地方審計(jì)部門(mén)如何加強(qiáng)投資審計(jì)工作有很好的參考借鑒和啟發(fā)作用。相比之下，同樣地處珠三角地區(qū)z市與上述兩地的比照，地方審計(jì)部門(mén)的投資審計(jì)工作確實(shí)存在較大差距，其問(wèn)題也是較為普遍的難題。

第一，審計(jì)覆蓋面窄。在市級(jí)政府投資項(xiàng)目方面，Z市2015年政府計(jì)劃投資項(xiàng)目總規(guī)模約632.27億元，但審計(jì)涉及的項(xiàng)目投資規(guī)模僅約36.77億元，占比5.82%；在該市轄內(nèi)的縣區(qū)政府投資審計(jì)項(xiàng)目方面，24個(gè)縣區(qū)僅有2個(gè)能獨(dú)立地、較為系統(tǒng)地開(kāi)展投資審計(jì)，占比僅8.33%。

第二，審計(jì)內(nèi)容有待拓展。在Z市政府投資項(xiàng)目方面，審計(jì)的范圍主要局限在項(xiàng)目開(kāi)工后至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收過(guò)程的管理，而對(duì)項(xiàng)目前期決策、規(guī)?？刂萍绊?xiàng)目的效益、建設(shè)資金在施工等單位使用情況等內(nèi)容鮮有涉及；在Z市轄內(nèi)的縣區(qū)政府投資項(xiàng)目方面，審計(jì)內(nèi)容主要限于工程預(yù)結(jié)算審核，對(duì)投資項(xiàng)目全過(guò)程而言，此類(lèi)監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

第三，審計(jì)效益有待提高。跟蹤審計(jì)能在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差，達(dá)到邊審計(jì)、邊整改的效果，審計(jì)效益是最高的。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年z市政府新建投資項(xiàng)目58項(xiàng)，11.18億元，但獨(dú)立立項(xiàng)審計(jì)的項(xiàng)目?jī)H1項(xiàng)，涉及投資額約1億元；2016年市級(jí)政府計(jì)劃新建投資項(xiàng)目中未有項(xiàng)目納入審計(jì)范圍。

三、地方投資審計(jì)工作的完善

（一）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為投資審計(jì)提供有力保障

目前z市審計(jì)局固定資產(chǎn)投資審計(jì)部門(mén)僅5人（其中行政編制3人，雇員1人，外聘技術(shù)人員1人），承擔(dān)政府投資項(xiàng)目審計(jì)任務(wù)；而24個(gè)縣區(qū)的政府審計(jì)部門(mén)，工程專(zhuān)業(yè)的政府投資審計(jì)人員不足10人。審計(jì)力量不足制約了政府投資項(xiàng)目審計(jì)業(yè)務(wù)的開(kāi)展和作用的發(fā)揮。在當(dāng)前的人事制度與機(jī)構(gòu)編制框架下，筆者建議：一是適當(dāng)增加公務(wù)員編制，引進(jìn)工程技術(shù)等專(zhuān)業(yè)人才，尤其是既懂工程技術(shù)又懂財(cái)務(wù)審計(jì)的復(fù)合型人才；二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在財(cái)務(wù)審計(jì)人員中普及投資審計(jì)知識(shí)，提高審計(jì)人員的能力；三是借助中介機(jī)構(gòu)力量，加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)和監(jiān)督，減輕審計(jì)壓力；四是建立技術(shù)專(zhuān)家?guī)?，發(fā)揮專(zhuān)家指導(dǎo)作用，為審計(jì)廣度和深度的拓展提供技術(shù)支持。

（二）強(qiáng)化財(cái)政職能，努力擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面

李克強(qiáng)總理要求審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。目前，固定資產(chǎn)投資預(yù)算復(fù)核、結(jié)算審核的職能劃歸在財(cái)政局，審計(jì)部門(mén)主要是對(duì)其評(píng)審項(xiàng)目進(jìn)行再監(jiān)督。根據(jù)深圳、東莞等市的經(jīng)驗(yàn)，投資審計(jì)不單局限于預(yù)、結(jié)算審計(jì)，外延和內(nèi)涵更豐富、舞臺(tái)更寬廣，不但關(guān)注公共建設(shè)、市政設(shè)施項(xiàng)目，還涵蓋交通、公路、水利等項(xiàng)目；不但關(guān)注市級(jí)財(cái)政項(xiàng)目，還涵蓋國(guó)企、縣區(qū)項(xiàng)目財(cái)政資金到哪里。地方審計(jì)要從現(xiàn)有審計(jì)資源出發(fā)，有計(jì)劃、有步驟地?cái)U(kuò)大審計(jì)覆蓋面，一方面應(yīng)大力加強(qiáng)造價(jià)審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政評(píng)審后的項(xiàng)目再監(jiān)督；另一方面，應(yīng)在基建程序、建設(shè)管理、優(yōu)化設(shè)計(jì)、規(guī)范建筑市場(chǎng)、完善竣工決算等方面充分發(fā)揮建設(shè)性作用。此外，市財(cái)政投資評(píng)審中心僅局限于市財(cái)政投資項(xiàng)目，對(duì)國(guó)企投資、縣區(qū)投資項(xiàng)目沒(méi)有涉足，審計(jì)部門(mén)可以在這些領(lǐng)域有所作為，體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督效果。

（三）著力跟蹤審計(jì)，發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”作用

地方投資審計(jì)要圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目，有選擇、有目標(biāo)地開(kāi)展跟蹤審計(jì)，并逐步擴(kuò)大審計(jì)范圍：一是增加審計(jì)項(xiàng)目數(shù)，在人力保證的基礎(chǔ)上，增加跟蹤審計(jì)的項(xiàng)目數(shù)；二是全程跟蹤，從項(xiàng)目立項(xiàng)開(kāi)始至竣工決算完畢時(shí)止的全過(guò)程跟蹤；三是內(nèi)容全覆蓋，在項(xiàng)目生命周期過(guò)程中，對(duì)建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、勘察單位、監(jiān)理單位、施工單位的行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施階段的制度制訂和執(zhí)行進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，促進(jìn)各單位加強(qiáng)管理，減少損失浪費(fèi)，促進(jìn)增收節(jié)支，促使建設(shè)單位把“民生”工程做成“民心”工程。

（四）依托“金審”工程，提升審計(jì)信息化效能

固定資產(chǎn)投資審計(jì)是“金審”二期工程的一項(xiàng)重要內(nèi)容。“金審”工程，是審計(jì)信息化系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的簡(jiǎn)稱(chēng)，是《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》中確定的12個(gè)重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之一。地方審計(jì)部門(mén)應(yīng)把政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理平臺(tái)作為推廣審計(jì)信息化工作的重要抓手，增強(qiáng)數(shù)據(jù)分析功能，增加數(shù)據(jù)庫(kù)容量，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資料網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，一線(xiàn)隱蔽工程圖像電子存檔，審計(jì)權(quán)限合理分配，審計(jì)過(guò)程自動(dòng)跟蹤，以提升審計(jì)效率為出發(fā)點(diǎn)，以提高審計(jì)質(zhì)量為落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)工作新突破。