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    地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理研究

    2016-05-14 21:38:44張玉平
    對(duì)外經(jīng)貿(mào) 2016年7期
    關(guān)鍵詞:債務(wù)分配融資

    張玉平

    摘要:近年來(lái),我國(guó)地方政府融資平臺(tái)呈“井噴”式發(fā)展。隨著平臺(tái)規(guī)模的迅速擴(kuò)大和數(shù)量的急劇增多,債務(wù)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益凸顯,平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈累積和疊加態(tài)勢(shì)。目前我國(guó)正處于治理地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵時(shí)期,風(fēng)險(xiǎn)的化解過(guò)程能否會(huì)成為政府投融資改革的一次機(jī)遇,還是惡化為地方政府債務(wù)危機(jī)和金融危機(jī),關(guān)鍵在于風(fēng)險(xiǎn)分配和責(zé)任履行。因此必須在風(fēng)險(xiǎn)分配正義的原則下確定主體的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任邊界,提升主體的風(fēng)險(xiǎn)治理能力,運(yùn)用激勵(lì)與約束機(jī)制促使主體自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),并消除風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)生機(jī)制,真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。

    關(guān)鍵詞:地方政府融資平臺(tái);風(fēng)險(xiǎn)分配;風(fēng)險(xiǎn)治理

    中圖分類(lèi)號(hào):F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):2095-3283(2016)07-0109-02

    目前,在我國(guó)特殊的財(cái)權(quán)事權(quán)嚴(yán)重不符的情況下,地方政府融資平臺(tái)有其特定的作用,其對(duì)解決地方政府資金缺口、保證基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給、打造特色化城區(qū)及優(yōu)勢(shì)化產(chǎn)業(yè)等方面都做出了巨大的貢獻(xiàn)。與此同時(shí),一批民生工程、生態(tài)工程等體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的重大建設(shè)項(xiàng)目投入也大幅增加。隨著地方政府融資平臺(tái)數(shù)量的不斷增加,其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也不容小覷。如果治理不當(dāng),有可能使風(fēng)險(xiǎn)變成危機(jī)。本文通過(guò)分析地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)在政府、金融機(jī)構(gòu)與民眾之間的分配失衡現(xiàn)象,基于平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的生成和再生機(jī)理,探究建立正義的分配機(jī)制以強(qiáng)化主體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力。

    一、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分配失衡

    風(fēng)險(xiǎn)分配要解決的是誰(shuí)承擔(dān)多少的問(wèn)題,明確風(fēng)險(xiǎn)的分配權(quán)是處理好風(fēng)險(xiǎn)分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)是一種干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)分配的權(quán)利,它為所有行動(dòng)方案建構(gòu)和行為選擇奠定了基礎(chǔ)。擁有風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)的主體,能夠決定風(fēng)險(xiǎn)的處置和轉(zhuǎn)移,一定程度上能夠影響甚至決定風(fēng)險(xiǎn)治理的效果。在風(fēng)險(xiǎn)分配的過(guò)程中,權(quán)利、地位、風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力與風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)緊密相連,常常掌握在政府及其“智庫(kù)”手中。他們?cè)谥行摹吘壗Y(jié)構(gòu)的社會(huì)存在和運(yùn)行模式中,處于中心地位,擁有話語(yǔ)權(quán)。

    地方政府融資平臺(tái)通過(guò)市場(chǎng)化的方式進(jìn)行運(yùn)作,構(gòu)成了一個(gè)包括政府、金融機(jī)構(gòu)、民眾等眾多主體在內(nèi)的利益網(wǎng)絡(luò),使這些主體成為利益共同體和風(fēng)險(xiǎn)共同體。在平臺(tái)投融資過(guò)程中,地方政府不但能獲得經(jīng)濟(jì)收益還能獲得政績(jī)。平臺(tái)自身最后留存的利潤(rùn)比較少,因此各主體之間所獲得的利益是不均衡的。另外,政府、金融機(jī)構(gòu)、平臺(tái)這些強(qiáng)勢(shì)群體都有動(dòng)機(jī)并且有能力將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去,而作為弱勢(shì)群體的公民不僅所獲得的利益最少,并且面對(duì)強(qiáng)勢(shì)主體轉(zhuǎn)移出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),也沒(méi)有能力去轉(zhuǎn)移和化解,最終成為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的終極承受者。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與利益獲得相匹配是分配的行為準(zhǔn)則,也是制約主體逐利沖動(dòng)的有效規(guī)則。如果獲高利擔(dān)低險(xiǎn)甚至不用承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),就會(huì)激發(fā)眾多主體不負(fù)責(zé)任的逐利行徑。只有所擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與所獲利益匹配,才能引導(dǎo)主體的行為回歸理性。

    二、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)生成及再生機(jī)理

    (一)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理

    首先,利益主體風(fēng)險(xiǎn)地位不平等。在地方政府融資平臺(tái)投融資過(guò)程中的各利益主體,由于他們所扮演的角色和所掌握的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力都存在明顯差異,導(dǎo)致在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí),他們承受風(fēng)險(xiǎn)程度不同。風(fēng)險(xiǎn)地位不同,是風(fēng)險(xiǎn)分配不均的前提,風(fēng)險(xiǎn)地位低的主體處于弱勢(shì)地位,有時(shí)不得不承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。其次,平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任模糊。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性讓我們無(wú)法找到承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的具體責(zé)任主體,這就容易使風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任失去存在的價(jià)值。平臺(tái)責(zé)任模糊導(dǎo)致主體不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),甚至將本該自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給他人負(fù)責(zé)。對(duì)經(jīng)濟(jì)效益負(fù)責(zé)任還是對(duì)社會(huì)效益負(fù)責(zé),這是融資平臺(tái)不同性質(zhì)的責(zé)任沖突,如果追求社會(huì)效益的,那么難免會(huì)傷害平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)效益,導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)累積。第三,利益主體的擔(dān)險(xiǎn)動(dòng)力不足。金融機(jī)構(gòu)是典型的經(jīng)濟(jì)人的商業(yè)機(jī)構(gòu),減少風(fēng)險(xiǎn)甚至規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)機(jī)明顯,是其本能。而地方政府融資平臺(tái)作為政府的融資工具,它面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度與地方政府的選擇緊密相關(guān),擔(dān)險(xiǎn)動(dòng)力明顯不足。

    (二)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)再生機(jī)理

    隨著科技的飛速發(fā)展和現(xiàn)代化的逐步推進(jìn),人類(lèi)提高了認(rèn)識(shí)和控制風(fēng)險(xiǎn)的能力,但又創(chuàng)造了新的更大的風(fēng)險(xiǎn),“風(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)散的過(guò)程中,彼此間還可能產(chǎn)生相互影響,產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)源,這些風(fēng)險(xiǎn)往往是人們過(guò)去所沒(méi)有見(jiàn)過(guò)的, 增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的后果。我國(guó)地方政府融資平臺(tái)目前面臨著既要?jiǎng)澢鍌鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn),又需保持投資穩(wěn)定增長(zhǎng)的兩難選擇。地方政府試圖通過(guò)發(fā)行公債的方式來(lái)消化現(xiàn)有借款存量,降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央代發(fā)地方債或者給予部分地區(qū)自主發(fā)債權(quán),在一定程度上能夠緩解資金壓力,籌措項(xiàng)目資金,無(wú)疑是一種雪中送炭的福利分配。但是,在地方政府投資激勵(lì)和投資約束不匹配的條件下,地方政府發(fā)債并不是解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本方法,只是一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的隱形途徑。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅僅限定在某一區(qū)域,而被延伸到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的債權(quán)債務(wù)鏈條,不確定性風(fēng)險(xiǎn)增加。

    三、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策

    (一)規(guī)范地方政府發(fā)債,實(shí)行全口徑預(yù)算管理

    為了更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,允許地方政府發(fā)債以籌措資金用于建設(shè)已成為共識(shí)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(下稱“43號(hào)文”))中允許省、自治區(qū)、直轄市的地方政府依法適度舉債,自此地方政府舉債合法化。在政策激勵(lì)下,地方政府有擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的動(dòng)機(jī),在這種情況下,要進(jìn)一步規(guī)范地方政府發(fā)債。允許地方政府自行發(fā)債、修明渠、堵暗道,將地方債務(wù)透明化,這樣各方都可以做到心中有數(shù)。通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)債,程序更加規(guī)范,對(duì)促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、改善民生等方面都會(huì)有顯著的積極作用,且成本大幅降低,能夠滿足地方社會(huì)公益事業(yè)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)事業(yè)的資金需要。

    (二)建立債務(wù)監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng),增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的可預(yù)見(jiàn)性

    建立地方政府債務(wù)的監(jiān)測(cè)系統(tǒng),重點(diǎn)關(guān)注基層政府和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況,實(shí)時(shí)關(guān)注評(píng)價(jià)指標(biāo)的變動(dòng),及時(shí)找出問(wèn)題以便及時(shí)捕捉風(fēng)險(xiǎn)征兆,預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型。43號(hào)文中提到建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,這對(duì)于建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步,但要建立起一個(gè)健全的監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)還需要各種配套措施。在日常管理中,政府要增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)情景的模擬和訓(xùn)練,建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng),不斷完善監(jiān)控系統(tǒng),提升風(fēng)險(xiǎn)控制能力,擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)管理的參與主體,化解社會(huì)矛盾,構(gòu)建和諧社會(huì)。

    (三)提升融資平臺(tái)效率

    從提高投資和融資兩方面的效率著手,融資效率的提升主要通過(guò)使用現(xiàn)代的金融工具,拓寬融資渠道,打破之前單一的局面,減少政府參與,實(shí)現(xiàn)低成本的多渠道融資。融資平臺(tái)效率的提升主要是通過(guò)提高投資效率來(lái)實(shí)現(xiàn),融資平臺(tái)設(shè)立的根本意義是政府通過(guò)融資平臺(tái)把籌集來(lái)的資金進(jìn)行高效率的投資。因此,應(yīng)從制度、科技、政策、環(huán)境等多方面抑制政府的投融資沖動(dòng),保證平臺(tái)擁有獨(dú)立的投資決策權(quán),使其成為真正意義上的投融資主體,從而提升融資平臺(tái)效率。

    (四)引導(dǎo)公眾監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)決策

    隨著信息科技時(shí)代的到來(lái),大眾傳媒異軍突起,在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中扮演著越來(lái)越重要的角色,其突出作用是引導(dǎo)公眾參與風(fēng)險(xiǎn)決策。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中媒體起著風(fēng)險(xiǎn)決策監(jiān)督的角色,積極聚集社會(huì)各界的力量,自覺(jué)調(diào)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)決策的利益相關(guān)者的積極性,使他們積極地參與到風(fēng)險(xiǎn)決策程序中來(lái)。由于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn),客觀上要求風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程中不僅需要政府、平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)的參與,還需要企業(yè)、民間組織、公民個(gè)體等社會(huì)力量的積極參與。只有全社會(huì)的利益主體團(tuán)結(jié)一心,聚集成一股強(qiáng)大的“向心力”,患難與共,才有可能戰(zhàn)勝困難,化險(xiǎn)為夷。大眾傳媒引導(dǎo)公眾監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)決策體現(xiàn)了其積極分配風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的意識(shí)與能力。

    [參考文獻(xiàn)]

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    (責(zé)任編輯:郭麗春 陳鴻鵬)

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