街道辦事處條例修法中的五個重點問題

萬智奇

作為區(qū)人民政府的派出機關(guān)，街道辦事處處于行政的末端、基層的頂端，是政府與基層的重要連接點，是創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)的關(guān)鍵所在。市委“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)”的“1+6文件”對深化街道體制改革進行了頂層設(shè)計，要求強化對街道辦事處的法治保障，推進基層治理法治化。今年市人大常委會將修訂《上海市街道辦事處條例》，6月21日市十四屆人大常委會第三十次會議對《上海市街道辦事處條例（修訂草案）》[以下簡稱《條例（修訂草案）》]進行了初審。總體來看，法規(guī)的修改遵循如下思路：一是保留現(xiàn)行條例中符合實際的規(guī)定，對文字作出相應(yīng)調(diào)整；二是以有關(guān)文件精神為依據(jù)，充分結(jié)合基層實際，做好已明確政策的法律轉(zhuǎn)化；三是固化基層探索中證明行之有效的經(jīng)驗及措施；四是為未來改革的發(fā)展走勢和基層探索留出空間。

縱觀街道辦事處立法工作的過程，這次修法主要著力應(yīng)對了五個問題。

強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)

在街道層面，街道黨工委是整個地區(qū)社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，根據(jù)區(qū)委的授權(quán)，負(fù)責(zé)街道轄區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等工作。街道辦事處在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行相應(yīng)的政府職能。對此，《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》將“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)的首要原則，并要求在社會治理中要充分發(fā)揮各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的建設(shè)貫穿于基層社會治理的各方面和全過程。對此，《條例（修訂草案）》根據(jù)“1+6”文件精神，規(guī)定街道辦事處在中國共產(chǎn)黨街道工作委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，按照職能清晰、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、保障有力、依法高效的原則履行職能。街道辦事處接受同級黨工委領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)政府層面行政領(lǐng)導(dǎo)的機制擬在法規(guī)層面確認(rèn)。

梳理主要職能

從當(dāng)前的基層實際和群眾需求來看，現(xiàn)行條例關(guān)于街道辦事處的14項職責(zé)的規(guī)定已經(jīng)滯后于現(xiàn)實發(fā)展要求。根據(jù)“1+6”文件精神和本市實際，《條例（修訂草案）》對街道辦事處的職能作了調(diào)整：一是增加統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展方面的職能，明確街道辦事處統(tǒng)籌落實社區(qū)發(fā)展的重大決策和社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，參與轄區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃編制等。二是刪除“領(lǐng)導(dǎo)街道經(jīng)濟工作”的相關(guān)規(guī)定，把工作重點轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化公共服務(wù)，向企業(yè)提供良好的社會環(huán)境；刪除《條例》中“負(fù)責(zé)街道監(jiān)察隊建設(shè)和管理”的規(guī)定，為執(zhí)法力量下沉留下制度空間。三是強化街道辦事處組織公共服務(wù)、實施綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、動員社會參與、指導(dǎo)基層自治、維護社區(qū)平安等方面的職能，推動街道工作重心切實轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、公共管理、公共安全。四是細(xì)化街道辦事處的職責(zé)任務(wù)，規(guī)定區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)街道辦事處的職能定位，明確職責(zé)任務(wù)，配備工作人員、經(jīng)費和資源，制定街道辦事處行政權(quán)力和行政責(zé)任清單。

明晰機構(gòu)和人員設(shè)置

為適應(yīng)街道辦事處調(diào)整完善后的職能定位和工作職責(zé)，“1+6”文件對于街道黨政機構(gòu)設(shè)置進行了優(yōu)化，對街道辦事處內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱、設(shè)置和街道各中心等作出了規(guī)定。各街道在原有“三中心”（社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動中心）建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立完善了城市網(wǎng)格化綜合管理中心、社區(qū)綜治中心等服務(wù)管理機構(gòu)和平臺。根據(jù)這一改革方向，《條例（修訂草案）》明確街道辦事處按照精簡、高效的原則，下設(shè)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)自治、社區(qū)平安等工作機構(gòu)，并對街道社區(qū)事務(wù)受理、公共文化、公共衛(wèi)生等中心以及城市網(wǎng)格化管理、社會治安綜合治理等平臺的功能和工作定位予以明確。在人員編制方面，目前，在街道層面從事社會管理和公共服務(wù)的人員共有三類：公務(wù)員、事業(yè)編制人員和社區(qū)工作者?！稐l例（修訂草案）》對如何在街道辦事處合理配置行政編制和事業(yè)編制，以及對社區(qū)工作者的制度內(nèi)涵、管理體制、保障機制等內(nèi)容作出了規(guī)范。

理順“條”“塊”關(guān)系

如何理順“條”“塊”關(guān)系是街道辦事處職能定位轉(zhuǎn)變過程中最復(fù)雜的問題之一。從工作實際來看，一方面，按照屬地管理的原則，“條”的大量事務(wù)和職責(zé)通過各種渠道下沉到“塊”，而相匹配的管理權(quán)限和資源常常未能到位；另一方面，街道辦事處統(tǒng)籌區(qū)級專業(yè)部門開展執(zhí)法、管理的工作機制尚待完善，職責(zé)邊界不清。解決問題的核心，一是要促進“條”和“塊”的雙向支持、雙向監(jiān)督；二是要更清晰地推動“條”的專業(yè)性和“塊”的綜合性相結(jié)合。對此，《條例（修訂草案）》作了五個方面的努力：一是建立制度，明確建立行政事務(wù)準(zhǔn)入制度，并區(qū)分市區(qū)兩級，對職責(zé)主體、工作程序和相應(yīng)保障機制作出了規(guī)定。二是賦予權(quán)力，針對部門職責(zé)交叉、需要多部門協(xié)同解決的街道層面綜合性事項，明確街道辦事處對相關(guān)部門及其派出機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、考核督辦的權(quán)力。三是完善機制，通過完善街道聯(lián)席會議、城市網(wǎng)格化管理等機制建設(shè)，強化街道辦事處對條線部門及其派出機構(gòu)的綜合管理權(quán)，推動“條塊”協(xié)同。四是加強協(xié)作，規(guī)定對責(zé)任部門明確的執(zhí)法和管理事項，市、區(qū)人民政府職能部門及其派出機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，街道辦事處依法予以配合和監(jiān)督。五是優(yōu)化考核，規(guī)定區(qū)人民政府對其職能部門、區(qū)人民政府職能部門對其派出機構(gòu)和機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人進行考核時，應(yīng)當(dāng)將群眾滿意度評價和街道辦事處意見作為重要依據(jù)。

保障和監(jiān)督

在保障方面，取消招商引資職能后，街道辦事處需要區(qū)政府加強對其履職的經(jīng)費、辦公用房等方面保障，確保街道辦事處的運行效率。根據(jù)“1+6”文件精神，《條例（修訂草案）》沿用了現(xiàn)行條例的規(guī)定，明確街道辦事處的行政事業(yè)經(jīng)費和辦公用房，由區(qū)人民政府按照國家和本市有關(guān)規(guī)定予以保障。此外，為加強對街道辦事處履職的信息化支撐，《條例（修訂草案）》還規(guī)定，各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法將人口、法人、房屋等基礎(chǔ)信息向街道辦事處開放，實現(xiàn)職能部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)在街道層面的整合與分類共享。在監(jiān)督方面，《條例（修訂草案）》明確區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全街道辦事處的工作考核機制。對街道辦事處的工作考核，應(yīng)當(dāng)聽取其轄區(qū)內(nèi)居民委員會等基層群眾性自治組織、社區(qū)居民、駐區(qū)單位等各方代表的評議和意見。此外，在“法律責(zé)任”一條中，還對現(xiàn)行《條例》未依法履職行為處理的相關(guān)規(guī)定作了補充細(xì)化，增強了制度的可操作性。