可持續(xù)發(fā)展與地方行政決策

熊正良

可持續(xù)發(fā)展是國際社會共同關(guān)注的問題。在我國，“十三五”規(guī)劃綱要把落實可持續(xù)發(fā)展提到了前所未有的戰(zhàn)略高度，引起了社會的廣泛關(guān)注?？沙掷m(xù)發(fā)展既是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的一種過程性狀態(tài)，也是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的結(jié)果性狀態(tài)。我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實質(zhì)上是要開創(chuàng)一種新的發(fā)展模式，使國民經(jīng)濟和社會發(fā)展逐步進入良性循環(huán)的軌道。筆者擬就地方行政決策怎樣運用可持續(xù)發(fā)展推動地方經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展做出探討，僅供學(xué)術(shù)界同人和地方領(lǐng)導(dǎo)干部參考。

一、把握可持續(xù)發(fā)展必須解決兩種認識誤區(qū)

可持續(xù)發(fā)展這個概念究竟有著怎樣的科學(xué)內(nèi)涵？如果這個認識問題不解決，就會在實踐中出現(xiàn)誤判、誤用，甚至引起無序和混亂。對可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵，各級地方政府認識不一。有的強調(diào)經(jīng)濟、社會、環(huán)境三個方面在可持續(xù)發(fā)展模式中是并列的。目前，這種認識在各級地方政府的干部隊伍中仍處于主導(dǎo)地位。這是問題的一個方面。

另一個方面，隨著新修訂的《環(huán)境保護法》的貫徹實施和國家對生態(tài)環(huán)境保護的重視，一些地方政府干部的思想觀念也發(fā)生了變化。他們借助有關(guān)研究結(jié)論，強調(diào)自然資本具有絕對的獨立意義和不可或缺性。這種觀點認為，任何意義上的經(jīng)濟增長都是以自然資本的減少為代價的，因而均是不可持續(xù)的。這樣的理解具有絕對化和反向發(fā)展的思想蘊含，抑制了當(dāng)前改革發(fā)展所需要的物質(zhì)資本建設(shè)和積累。

由于對可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵主要存在上述兩種不正確的認識，結(jié)果導(dǎo)致有些地方不是以促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和增加GDP為理由亂作為，過度開發(fā)環(huán)境資源，破壞環(huán)境資源平衡系統(tǒng)，惡化了自然生態(tài)環(huán)境，就是以保護自然環(huán)境和維護自然生態(tài)平衡為理由不作為，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展停滯不前，不利于我國生產(chǎn)力水平的提高和人民物質(zhì)文化生活不斷增長的實際需要。

可持續(xù)發(fā)展這個概念的提出，源于環(huán)境問題。從根本上看，自然資本的可替代能力是有限的。如果可再生能源的開采規(guī)模超過再生能力、不可再生資源使用規(guī)模超過替代速度、環(huán)境容量使用規(guī)模超過自然承載能力，那么，自然資本的稀缺就會成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展進步的關(guān)鍵性因素。許多自然資源減少到一定程度，最終將具有不可替代性。而環(huán)境服務(wù)等關(guān)鍵自然資本一開始就具有不可替代性。

二、不能把單純的經(jīng)濟增長理解為可持續(xù)發(fā)展

當(dāng)前，能夠主導(dǎo)行為方式的還是那種將經(jīng)濟、社會、環(huán)境三者并列的可持續(xù)發(fā)展模式。在實際運作過程中，主要表現(xiàn)在設(shè)定評估指標(biāo)和測量方法上，多數(shù)地方政府仍把經(jīng)濟、社會、環(huán)境三個系統(tǒng)簡單相加，并以此為標(biāo)準(zhǔn)衡量可持續(xù)發(fā)展水平。所謂綠色GDP也具有這樣的特征。這就導(dǎo)致了嚴(yán)重的發(fā)展悖論——區(qū)域經(jīng)濟增長是以自然資本的嚴(yán)重退化為代價的，甚至大大超過了自然承載能力，但是集成以后只要經(jīng)濟增長超過環(huán)境退化，就仍然認為這個區(qū)域的發(fā)展具有可持續(xù)發(fā)展的性質(zhì)，甚至具有很高的可持續(xù)發(fā)展指數(shù)。

雖然中央政府對這種評估指標(biāo)和測量方法已經(jīng)予以修正和改變，但從對東南部沿海高經(jīng)濟增長地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展評估情況來看，過度開發(fā)自然資源的現(xiàn)象還是大量存在的，資源高消耗的問題并沒有得到有效解決。而在經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，這一問題表現(xiàn)得更為突出，對資源消耗為所欲為，毫無節(jié)制。一些地方政府干部認為，越是不發(fā)達地區(qū)越要加快發(fā)展步伐。基于這種認識，他們便通過犧牲環(huán)境生態(tài)平衡系統(tǒng)的方式來推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。所以，各級地方政府干部應(yīng)當(dāng)認真反思，按照可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵，從政策和制度上重新研究制定可持續(xù)發(fā)展的評估體系和相關(guān)指標(biāo)。

在學(xué)術(shù)界，根據(jù)生態(tài)福利績效概念，有學(xué)者設(shè)定了一個可持續(xù)性指標(biāo)。這種指標(biāo)要求在生態(tài)承載能力之內(nèi)用盡可能少的自然資本消耗，獲得盡可能高的客觀福利。但是，通過對這種指標(biāo)研究發(fā)現(xiàn)，存在兩種不可持續(xù)性：發(fā)達國家雖然有高的經(jīng)濟增長，但因為有超過承載能力的生態(tài)足跡，不具有可持續(xù)性；發(fā)展中國家雖然生態(tài)足跡處于生態(tài)承載能力范圍內(nèi)，卻沒有滿足社會基本需求的經(jīng)濟增長。

通過對有關(guān)資料和數(shù)據(jù)對比分析發(fā)現(xiàn)，無論在我國東南部沿海發(fā)達地區(qū)還是在中西部欠發(fā)達地區(qū)，都存在著上述同樣的情況。這意味著，發(fā)達國家或發(fā)達地區(qū)需要降低自己的過度消費，為發(fā)展中國家和地區(qū)騰出滿足基本需求的物質(zhì)發(fā)展空間，后者則需要在生態(tài)門檻之內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展，兩者需要通過不同的方式實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、實現(xiàn)綠色化是可持續(xù)發(fā)展的解套之路

在可持續(xù)發(fā)展中，資源環(huán)境惡化的狀態(tài)是各級地方政府必須面對和解決的瓶頸問題，經(jīng)濟社會發(fā)展模式是資源環(huán)境問題產(chǎn)生的驅(qū)動因素，治理結(jié)構(gòu)和應(yīng)對政策的沖突是問題得不到根本解決的體制因素。從中可以看出，強調(diào)發(fā)展模式和治理模式的綠色化，才是最根本的資源環(huán)境問題的解套之路。這就是可持續(xù)發(fā)展源于資源環(huán)境問題但又高于資源環(huán)境問題的理由所在。

2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，首次提出“綠色化”。自黨的十八大以來，黨和政府為推進生態(tài)文明建設(shè)，先后完成了頂層設(shè)計、明晰了路徑選擇。特別是隨著“綠色化”的提出，將“新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”提升為“新五化”，為當(dāng)代中國轉(zhuǎn)型發(fā)展進一步指明了方向。實現(xiàn)“綠色化”，地方政府必須有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，推進制度改革，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，堅持鐵腕治理。

在可持續(xù)發(fā)展的實踐過程中，我們可以發(fā)現(xiàn)，對待發(fā)展問題的態(tài)度與解決方式應(yīng)該是標(biāo)本兼治的，而不是只強調(diào)其中的某一個方面。也就是說，一方面，不能只關(guān)注末端治理而不注意源頭預(yù)防，將可持續(xù)發(fā)展停留在環(huán)境治理的水平上，結(jié)果總是進行救火式和事后補救式的工作；另一方面，不能因為有了源頭關(guān)注就放棄末端治理，任何情況下，末端工作總是管理上的第一步，即先是治標(biāo)抑制不良事態(tài)的擴大，然后是治本消除源頭的驅(qū)動因素。這就是可持續(xù)發(fā)展給我們帶來的思維方式的啟示和變革。

四、不同社會主體要在實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展中發(fā)揮不同作用

在可持續(xù)發(fā)展中，各類組織的功能不同，擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?zé)任也不同。每個組織并不對社會的可持續(xù)發(fā)展具有全部責(zé)任。走可持續(xù)發(fā)展道路，實質(zhì)上就是對發(fā)展作理性的限制——為了全局利益，放棄局部利益；為了長遠利益，放棄眼前利益；為了多數(shù)人利益，放棄小團體利益。尤其是在當(dāng)前利益群體趨向多元化的歷史轉(zhuǎn)折時期，更要強調(diào)可持續(xù)發(fā)展是多方面的合作共贏，是各種群體共同意識下的多元行動。明確這一點，對于各級地方政府的行政決策至關(guān)重要。

從地方政府的權(quán)責(zé)角度考慮，對可持續(xù)發(fā)展要發(fā)揮好引導(dǎo)作用，落實好監(jiān)管責(zé)任。也就是說，各級地方政府在謀劃、實施區(qū)域性可持續(xù)發(fā)展的同時，要切實加強監(jiān)督和控制工作，規(guī)范各類企業(yè)和其他組織的生產(chǎn)和消費行為，加大監(jiān)察執(zhí)法力度。與此同時，應(yīng)廣泛開展宣傳教育，針對不同層次的對象，采取不同方式進行不同內(nèi)容的教育培訓(xùn)，宣傳可持續(xù)發(fā)展理念，傳播可持續(xù)發(fā)展知識，以增強全社會的可持續(xù)發(fā)展意識。

對我國改革開放以來的發(fā)展而言，政府由上而下的發(fā)展模式雖帶來了過去30多年的經(jīng)濟高速增長，但也日益表現(xiàn)出經(jīng)濟與社會、經(jīng)濟與環(huán)境兩個層面上的沖突。因此，各級地方政府要積極、主動、前瞻性地從關(guān)注單純的經(jīng)濟績效向關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的績效轉(zhuǎn)變，要努力在利益相關(guān)者參與的合作治理上探索新途徑、實現(xiàn)新突破，繼而為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供扎實的基礎(chǔ)支撐。只有這樣，才能在“十三五”時期乃至更長的時期內(nèi)，確保我國經(jīng)濟社會在可持續(xù)發(fā)展中快速健康地向前發(fā)展。

（作者系羅山縣人大常委會財經(jīng)工委原主任）