美國“再平衡”戰(zhàn)略及其對中美關(guān)系的影響

周琪

美國總統(tǒng)奧巴馬于2009年上任后，中美關(guān)系變得更為復(fù)雜。自那時以來，美國經(jīng)歷了歷史上最持久和它成為世界超級大國以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國則超越日本而成為世界上僅次于美國的第二大經(jīng)濟(jì)體。隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速增長、軍事能力的增強(qiáng)以及國際影響力的逐步擴(kuò)大，美國對中國的看法發(fā)生了微妙的變化。在奧巴馬政府期間，美國改變了其全球戰(zhàn)略，從2010年起開始實行“重返亞洲”或稱“再平衡”戰(zhàn)略。

“再平衡”戰(zhàn)略的主要措施

概括起來，美國實行“再平衡”戰(zhàn)略的主要原因有：

第一，美國政府看到，世界經(jīng)濟(jì)和政治中心正在轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)。奧巴馬比以往歷屆美國總統(tǒng)都更加清楚地意識到，對亞太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位，對于維持美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位是必不可少的，而且美國必須更大程度地參與亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并從中受益。

2016年3月31日第四屆核安全峰會期間，美日韓三國首腦舉行會談，就熱點問題進(jìn)行磋商。

第二，中國的經(jīng)濟(jì)和軍事實力以及影響力日益增長，對美國的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位構(gòu)成了挑戰(zhàn)。隨著“再平衡”戰(zhàn)略的實施，其限制中國影響力擴(kuò)大的意圖變得更為明晰。

第三，美國逐步撤出阿富汗和伊拉克兩場戰(zhàn)爭使它獲得了新的戰(zhàn)略選擇余地，使得從小布什政府后期就產(chǎn)生的對美國全球戰(zhàn)略進(jìn)行平衡的意愿得以實現(xiàn)。

第四，美國面臨著嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)和財政赤字，不得不進(jìn)行戰(zhàn)略收縮和戰(zhàn)略重點的調(diào)整。國務(wù)卿希拉里·克里頓2011年11月在對“再平衡”戰(zhàn)略的進(jìn)行解說時說，美國“需要明智地把資源投入到將產(chǎn)生最大回報的地方”，而亞太地區(qū)代表了“21世紀(jì)的真正機(jī)會”。

從美國的角度來看，在戰(zhàn)略“再平衡”執(zhí)行了五年多之后，它取得了明顯的成效。

在再平衡戰(zhàn)略的指導(dǎo)之下，美國采取了以下一些措施：

一是加強(qiáng)了與亞洲盟國（包括日本、韓國、菲律賓、澳大利亞）的關(guān)系。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國歷屆政府的亞洲政策都強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)與其傳統(tǒng)盟國的關(guān)系，但與以往不同的是，美國比以往任何時候都更加需要亞洲盟國在安全和外交上的支持與合作。

美日關(guān)系始終是美國亞洲安全政策的基石，在奧巴馬政府時期，美日同盟在軍事上的分工與合作日益深化。美國“歡迎”日本首相安倍為解禁集體自衛(wèi)權(quán)而修改憲法解釋，并在同盟合作議題中增加了全球治理的內(nèi)容。美國還敦促日本加入跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），旨在把美日同盟關(guān)系從軍事、政治領(lǐng)域擴(kuò)大到軍事領(lǐng)域。

美韓自由貿(mào)易區(qū)于2012年生效。兩國重新制定了陸軍在防御方面的分工，防御重點從防守軍事分界線轉(zhuǎn)變?yōu)殛懞＞夥烙?。近期，朝核問題的緊迫性促使美韓之間發(fā)展更為密切的軍事合作，也促使韓國改變了對在本土部署薩德導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的態(tài)度。美韓同盟關(guān)系已從傳統(tǒng)軍事領(lǐng)域里的合作向政治-經(jīng)濟(jì)合作擴(kuò)展，從地區(qū)同盟向全球同盟轉(zhuǎn)化。

美國同菲律賓的戰(zhàn)略與安全合作機(jī)制被加強(qiáng)，兩國合作的重點自2011年以來轉(zhuǎn)向應(yīng)對來自南海的外部潛在威脅。兩國不斷就增加美國在菲律賓的軍事存在進(jìn)行磋商，2014年簽署了為期10年的《美菲加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》。

美澳同盟地位隨著美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太而日益突出，成為控制太平洋和印度洋的戰(zhàn)略支點。2011年美國宣布，將通過輪換把駐澳大利亞達(dá)爾文港的海軍陸戰(zhàn)隊人數(shù)增加到2500名。兩國加強(qiáng)了情報共享，在太空和網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域也加強(qiáng)了合作，并進(jìn)一步推動兩國國防工業(yè)結(jié)構(gòu)的一體化。

二是發(fā)展與新興國家的新伙伴關(guān)系。

與以往美國亞太戰(zhàn)略不同的是，奧巴馬政府更加積極地發(fā)展新伙伴關(guān)系，特別是與印度、印尼、緬甸和越南等國的關(guān)系，與這些國家的安全關(guān)系都加強(qiáng)了。

美國把美印關(guān)系界定為“21世紀(jì)全球戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，支持印度成為聯(lián)合國安理會常任理事國，兩國建立了高層戰(zhàn)略對話機(jī)制，以協(xié)調(diào)雙方在雙邊、地區(qū)和全球戰(zhàn)略問題上的立場。

美國致力于發(fā)展同印度尼西亞的“全面伙伴關(guān)系”，結(jié)束了以破壞人權(quán)為由的長達(dá)12年的對印尼特種部隊接觸和援助禁令，開始向印尼出售先進(jìn)武器，并降低了對印尼的貿(mào)易和投資壁壘。

奧巴馬政府改變了美國對緬甸的政策，開始與緬甸軍人政府進(jìn)行交往，要求緬甸政府切實向民主改革方向前進(jìn)。美國于2012年正式恢復(fù)了同緬甸的大使級外交關(guān)系，解除了美國公司在緬甸的投資禁令。

美國努力建立與越南的“全面合作伙伴關(guān)系”，美越之間的軍事安全合作迅速推進(jìn)。兩國領(lǐng)導(dǎo)人在亞太經(jīng)合組織、東盟地區(qū)論壇、東亞峰會以及東盟外長會議等對話中經(jīng)常協(xié)調(diào)立場。美國還拉攏越南加入其主導(dǎo)下的TPP。

三是改善了同東盟的關(guān)系。

奧巴馬政府比以往任何一屆政府都更加重視同東盟的關(guān)系，為此進(jìn)一步擴(kuò)大了在制度化框架下對東盟事務(wù)的參與。2009年7月美國加入《東南亞友好合作條約》，2010年10月向東盟派駐了使團(tuán)，2011年正式加入了東盟峰會機(jī)制。在這方面，美國的政策顯示出以下一些特點：試圖通過積極參與地區(qū)多邊機(jī)制建設(shè)，參與制定地區(qū)事務(wù)規(guī)則和影響東盟機(jī)制的議事日程;從小布什政府時期的單純強(qiáng)調(diào)安全，特別是反恐，轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩c發(fā)展并重;以較為平等的姿態(tài)來同東盟國家打交道;在全球戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到亞太地區(qū)的同時，美國亞太政策也從以往把在地區(qū)內(nèi)的關(guān)注力主要放在東北亞，轉(zhuǎn)變?yōu)闁|北亞和東南亞并重，被稱為亞太地區(qū)內(nèi)的“再平衡”。

四是努力建立“跨太平洋伙伴關(guān)系”。加強(qiáng)與亞太地區(qū)國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系是美國“再平衡”戰(zhàn)略的一個重要支柱。美國認(rèn)為，通過參與TPP，美國能夠建立符合自己利益和價值的國際貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。目前的TPP是一個排除中國的地區(qū)經(jīng)濟(jì)架構(gòu)。2015年10月6日，美國等14國就《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》達(dá)成協(xié)議。在奧巴馬政府的推動下，2015年12月6日美國國會已批準(zhǔn)了授予總統(tǒng)“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”的法案，使得在國會通過TPP協(xié)議更加容易。

“再平衡”戰(zhàn)略對中關(guān)系帶來的負(fù)面影響

雖然奧巴馬政府一再強(qiáng)調(diào)再平衡不僅是軍事方面的，而且是政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面的，但是連美國參議院的報告也批評說，迄今為止，“再平衡”戰(zhàn)略在軍事方面表現(xiàn)得最為突出，例如美國宣布將把60%的海軍軍力部署在亞太地區(qū)。而且，在美國與之加強(qiáng)同盟關(guān)系或發(fā)展新伙伴關(guān)系的國家中，日本、印度、菲律賓和越南同中國有領(lǐng)土之爭，而美國在中國與這些國家的領(lǐng)土之爭中明顯偏袒它們。美國同上述國家的安全關(guān)系日益密切，頻繁與它們進(jìn)行海上聯(lián)合軍事演習(xí)，并向它們出售先進(jìn)軍事裝備。美國的這些政策擠壓了中國在亞太地區(qū)的外交空間，阻礙了中國地區(qū)影響的擴(kuò)大。連美國波士頓學(xué)院教授、著名中國研究專家陸伯彬也在《美國重返亞洲戰(zhàn)略的問題》一文中指出，“再平衡”戰(zhàn)略毫無必要地引致了中國的對抗，導(dǎo)致中國更加“咄咄逼人的”外交政策，因此是一項缺乏意義的政策。

隨著美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)，美國對西太平洋更加重視。與此相應(yīng)的是，從2010年起，美國改變了其南海政策，不僅對東海和南海島嶼主權(quán)爭端的關(guān)注加深了，而且多次在中日、中菲和中越的東海和南海島嶼爭端中站在中國的對立面。2010年7月，在越南河內(nèi)舉行的東盟地區(qū)論壇上，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓突然就南海問題向中國發(fā)難，宣稱國際航行是美國的國家利益，反對任何南海島嶼申索國通過施壓或訴諸武力來解決領(lǐng)土爭端;2013年6月，美國國防部長海格爾就中海油981號鉆井平臺進(jìn)入西沙地區(qū)進(jìn)行油氣勘探做出強(qiáng)硬表態(tài)，認(rèn)為中國是在使用恐嚇、威逼或武力威脅來宣示領(lǐng)土主權(quán)要求，是對“國際秩序的基本原則”進(jìn)行挑戰(zhàn)，美國對此“不會置之不理”。美國還對中國在南海的填島活動進(jìn)行激烈抨擊?？偟膩碚f，美國認(rèn)為中國在南海的一系列行動威脅了美國在南海的存在和美國盟友的安全利益。2015年10月27日，在國會的敦促下，美國以維護(hù)“海上航行自由”為名，派遣“拉森”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦駛?cè)胛夷虾ｄ颈诮?2海里內(nèi)，以表示美國不承認(rèn)中國人工填充的“低潮高地”具有12海里領(lǐng)海權(quán)，并宣示美國在這一區(qū)域內(nèi)擁有航行自由的權(quán)利。美國國會在《2016財年國防授權(quán)法》關(guān)于“南海倡議”的一節(jié)中，授權(quán)國防部向南海周邊的印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國和越南負(fù)責(zé)海上安全的部門提供裝備、訓(xùn)練等援助。這些國家中包括了與中國在南海島嶼有主權(quán)爭議的所有國家。

近年來，美國在所謂“網(wǎng)絡(luò)攻擊”方面對中國的批評也日趨激烈。

隨著中國國力的增長，美國國內(nèi)出現(xiàn)了一種觀點：中國的崛起對美國的主導(dǎo)地位以及美國的安全形成了直接的挑戰(zhàn)，將在經(jīng)濟(jì)、軍事、政治（包括發(fā)展道路）以及戰(zhàn)略上對美國構(gòu)成全面挑戰(zhàn)，尤其是在軍事領(lǐng)域里，因而美國必須設(shè)法制約中國。美國不斷抱怨中國的戰(zhàn)略意圖不透明，認(rèn)為中國的目的是要把美國趕出西太平洋?！靶尬舻椎孪葳濉币渤蔀槊绹鴩鴥?nèi)不斷談?wù)摰脑掝}。與此同時，中國在亞太地區(qū)提出了一些新的倡議，如“一帶一路”、亞投行等，而美國官方和智庫反應(yīng)冷淡，并沒有給予很大的關(guān)注。

中國仍然提倡建立中美“新型大國

關(guān)系”

盡管如此，中國并沒有放棄同美國建立新型大國關(guān)系的追求。然而，在這個問題上，美國的態(tài)度是，歡迎中國提出的“不沖突、不對抗”，但在“尊重彼此核心利益和重大關(guān)切”上持懷疑態(tài)度。其中的原因是：中國視領(lǐng)土主權(quán)為自己的核心利益，而美國卻不斷在這個問題上以人權(quán)和宗教自由等為名，直接或間接地觸碰中國的核心利益，如在新疆、西藏、臺灣等問題上。近年來，主權(quán)問題更突出地表現(xiàn)在南海問題上。美國認(rèn)定中國“九段線”不符合國際海洋法公約，并認(rèn)為，鑒于中國把南海也視為自己的“核心利益”，中國對“核心利益”沒有作出明確界定，這就易使美國陷入違背其自身原則和利益的陷阱。中美雙方的分歧特別明顯地表現(xiàn)在2013年11月中國政府宣布劃設(shè)東海防空設(shè)別區(qū)上。正是從那時起，美國官方開始避免使用“中美新型大國關(guān)系”的提法。

盡管存在著諸多負(fù)面因素，中美關(guān)系仍然在繼續(xù)發(fā)展，這不僅因為中美兩國在經(jīng)濟(jì)上相互依存，而且兩國在廣泛的地區(qū)和全球問題上存在共同利益，需要不斷擴(kuò)大彼此之間的合作。

中美之間的關(guān)系也顯示出：兩國經(jīng)濟(jì)上的相互依賴日益加深，在地區(qū)和全球安全事務(wù)方面的合作得到了擴(kuò)大，在氣候變化和清潔能源方面的合作獲得了加強(qiáng)，人文交流日益增長，兩軍交流受到雙方重視，網(wǎng)絡(luò)安全成為中美之間合作的新領(lǐng)域。

具體來說，在阿富汗和中東問題上，中美兩國共同敦促阿富汗政府與塔利班實行民族和解;在關(guān)于伊朗核問題談判中，中國發(fā)揮了很大的推動作用;在打擊“伊斯蘭國”組織方面，中美兩國立場一致，中方提供了人道主義援助;中美都努力維護(hù)伊拉克的穩(wěn)定，中國的石油公司在伊拉克的石油開采為伊拉克的戰(zhàn)后重建提供了幫助。雖然中美在中東地區(qū)的各種問題上并非不存在分歧，但總的來說，兩國的共同利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于分歧。

在氣候變化方面，在每年的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話中，能源和應(yīng)對氣候變化的合作都是取得引人矚目的成果的領(lǐng)域。在人文交流方面，幾十年來，兩國的人文交流不斷擴(kuò)大和深化，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了中國與世界上任何其他國家的交流。在兩軍交流方面，2013年以來的兩軍交流比冷戰(zhàn)結(jié)束后的任何時候都更加頻繁，兩軍關(guān)系得到了兩國領(lǐng)導(dǎo)人很大的政治支持。在網(wǎng)絡(luò)安全方面，以2015年9月習(xí)近平主席訪問美國為起點，網(wǎng)絡(luò)安全問題從近年來兩國爭執(zhí)最激烈的問題之一，變?yōu)橹忻乐g愿意進(jìn)行密切合作的新領(lǐng)域。

從美國國務(wù)院對“再平衡”戰(zhàn)略的評估，以及近期美國大選中的情況來看，美國的“再平衡”戰(zhàn)略在新一任總統(tǒng)執(zhí)政后，還會繼續(xù)進(jìn)行下去?？梢灶A(yù)料，“再平衡”戰(zhàn)略的繼續(xù)實施對中美關(guān)系的負(fù)面影響還會持續(xù)顯現(xiàn)出來。應(yīng)當(dāng)看到，中美兩國既有共識，又有分歧，而且在美國推行“再平衡”戰(zhàn)略的情況下，相互之間的戰(zhàn)略猜疑加深了。雖然總的來說，中美之間的共識，尤其是在全球性問題上的共識大于分歧，但如果不能建設(shè)性地管控分歧和敏感問題，就不能排除中美關(guān)系走向嚴(yán)重滑坡的可能性。因此，中美之間需要共同努力增信釋疑，有效管控分歧，繼續(xù)推進(jìn)合作，并不斷探索合作的新領(lǐng)域。

（作者為清華大學(xué)國家戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長）