加強(qiáng)初級食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的探討

黎慶均

監(jiān)管級食用農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)法律與部門

初級食用農(nóng)產(chǎn)品銷售許可管理。對于食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中并無許可制度；《食品安全法》中也無這一要求，農(nóng)民不需要食品流通許可就可將自產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品在市場上銷售；《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》則對農(nóng)業(yè)行政部門提出了要求，要求其依照規(guī)定監(jiān)督管理食用農(nóng)產(chǎn)品。因此，在許可監(jiān)管方面并無要求，食品流通許可證并不是專營食用農(nóng)產(chǎn)品的必備條件。

初級食用農(nóng)產(chǎn)品常規(guī)監(jiān)管?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中指出由縣級以上人民政府相關(guān)部門、農(nóng)業(yè)部門分別負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)工作與監(jiān)督管理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作，由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的銷售行為。應(yīng)以流通環(huán)節(jié)銷售活動(dòng)來看待食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的直接銷售行為，因此，其監(jiān)管者為農(nóng)業(yè)部門。此外，對于農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、銷售企業(yè)的以下行為需由工商部門監(jiān)管，所銷售農(nóng)產(chǎn)品含禁用化學(xué)物質(zhì)、獸藥或農(nóng)藥；所銷售農(nóng)產(chǎn)品不達(dá)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，含有毒有害物質(zhì)如重金屬、化學(xué)物質(zhì)殘留等；所銷售農(nóng)產(chǎn)品不達(dá)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，含生物毒素、微生物、致病性寄生蟲。

目前，并無明確的規(guī)定可監(jiān)管一些經(jīng)營場所不確定、品種復(fù)雜的銷售行為，如簡單加工后的農(nóng)產(chǎn)品、具有傳統(tǒng)工藝特征的產(chǎn)品在城中村、非正規(guī)集貿(mào)市場、廟會(huì)等地的銷售行為。

初級食用農(nóng)產(chǎn)品的具體劃分

以生產(chǎn)加工許可為依據(jù)劃分。食用農(nóng)產(chǎn)品與食品的區(qū)分要點(diǎn)有三：是否在工業(yè)生產(chǎn)許可證目錄中列入；在實(shí)施《食品安全法》前是否有衛(wèi)生許可證辦理要求；是否有收獲環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)之外的加工行為。因此，符合上述三點(diǎn)就不是食用農(nóng)產(chǎn)品，但在實(shí)際監(jiān)管中并不適用于所有情形。以腸衣為例，該產(chǎn)品實(shí)際上是初級食用農(nóng)產(chǎn)品，雖然存在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)。

以性狀改變?yōu)橐罁?jù)劃分。農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品是農(nóng)產(chǎn)品的來源，包含動(dòng)物、植物、微生物等，這些產(chǎn)品是通過農(nóng)業(yè)活動(dòng)獲得。而農(nóng)業(yè)活動(dòng)包含現(xiàn)代與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動(dòng)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動(dòng)即捕撈、采摘、養(yǎng)殖、種植等，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動(dòng)即生物工程、設(shè)施農(nóng)業(yè)等。農(nóng)產(chǎn)品從廣義上涵蓋了微生物、動(dòng)物、植物與其產(chǎn)品，直接獲得的以及經(jīng)過粗加工如冷凍、切割、清洗、粉碎、剝殼、去皮等，但其化學(xué)品質(zhì)、基本性狀并未被改變的產(chǎn)品。因此，食用農(nóng)產(chǎn)品的性狀改變后就歸類于食品。生物的性狀多種多樣，如豌豆種子的性狀與顏色是形態(tài)結(jié)構(gòu)特征，植物的耐寒與抗病性是生理特征。根據(jù)這一說法，改變了性狀的豆芽應(yīng)為食品，但對于豆芽的界定仍未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于豆芽的審批也有不同要求，審批部門主要是質(zhì)監(jiān)部門或農(nóng)業(yè)部門。審批部門為質(zhì)監(jiān)部門則豆芽歸屬于食品，審批部門為農(nóng)業(yè)部門則豆芽歸屬于食用農(nóng)產(chǎn)品。

此外，關(guān)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與食品如轉(zhuǎn)基因、無土栽培等的界定，以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為依據(jù)，芽苗類經(jīng)無土栽培種植的產(chǎn)品符合農(nóng)產(chǎn)品概念，因此，這類產(chǎn)品為食用農(nóng)產(chǎn)品。以《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》為依據(jù)，農(nóng)業(yè)部門需全程監(jiān)管農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的試驗(yàn)與研究，加工與生產(chǎn)，經(jīng)營以及進(jìn)出口等。

綜上所述，工業(yè)加工不應(yīng)是區(qū)分食品與食用農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，食用農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)為未經(jīng)其他食用物質(zhì)添加的產(chǎn)品。對于這一問題的判斷，在實(shí)際工作中應(yīng)與性狀改變、生產(chǎn)加工相結(jié)合進(jìn)行分析，對于難以界定的品種，應(yīng)以《食品安全法》為依據(jù)，并與實(shí)際相結(jié)合制定明確的地方規(guī)定。

完善與強(qiáng)化安全監(jiān)管的措施

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的推行整合了多個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，如國家食品藥品監(jiān)督管理局、國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室等，并完成了國家食品藥品監(jiān)督管理總局的組建，將相關(guān)機(jī)構(gòu)與部門調(diào)整為食品藥品監(jiān)督管理部門，如質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理部門相應(yīng)的檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理隊(duì)伍。制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估工作由國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)承擔(dān)，監(jiān)督管理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)部同時(shí)需監(jiān)督管理商務(wù)部生豬定點(diǎn)屠宰。

改革精簡了監(jiān)管部門，以兩段監(jiān)管方式替代了多段監(jiān)管，提升了體系的高效性。雖然改革發(fā)揮了積極作用，但食品安全領(lǐng)域仍有一些難以解決的問題，尤其是在監(jiān)管流通領(lǐng)域食用農(nóng)產(chǎn)品方面，監(jiān)管者仍需多部門參與，除了需將辦公室職能充分發(fā)揮，還需對各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)全鏈條監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品。

改進(jìn)監(jiān)管體制?？茖W(xué)合理的職責(zé)分工是建立食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督體系的重要基礎(chǔ)。在世界范圍內(nèi)，不少國家均是設(shè)立多個(gè)部門來承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品的安全監(jiān)管職責(zé)，因此，多頭管理并不是問題所在，最重要的是各部門之間的分工，分工的明確與合理關(guān)系著監(jiān)督管理是否能夠有效執(zhí)行。因此，改進(jìn)與完善體制需將管理體制理順，對國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒，建立食品安全工作機(jī)制，即由地方負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各方聯(lián)合，同時(shí)各部門協(xié)調(diào)指導(dǎo)。對于一些難以解決的問題，如監(jiān)管部門不明確、法律法規(guī)無明確界定的，均以《食品安全法》為依據(jù)執(zhí)行，監(jiān)管部門的制定由縣級以上食安委負(fù)責(zé)，印發(fā)形式可采取會(huì)議紀(jì)要或文件。

開展道德教育。以法律法規(guī)手段監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品有其不足之處，需要對道德教育加以利用，因此，應(yīng)加強(qiáng)道德教育。人的肉眼難以直接判斷食用農(nóng)產(chǎn)品合格與否，若食用農(nóng)產(chǎn)品不合格，食用后就會(huì)在人體中緩慢積累并產(chǎn)生影響，帶來的是一種慢性傷害，對產(chǎn)品質(zhì)量最為清楚的只有生產(chǎn)者。在農(nóng)民素質(zhì)普遍較低、科技手段仍有不足的情況下，僅依靠法律手段難以實(shí)現(xiàn)全面的監(jiān)管，因此，需對宣傳引導(dǎo)加以利用，提升生產(chǎn)經(jīng)營者的公德認(rèn)識，改善自覺行為，正確認(rèn)識食用農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量的意義，明確自身行為所帶來的危害不僅會(huì)影響消費(fèi)者也會(huì)影響整個(gè)社會(huì)。通過道德教育宣傳提高生產(chǎn)經(jīng)營者的安全生產(chǎn)意識，生產(chǎn)和經(jīng)營合格農(nóng)產(chǎn)品，從而從根本上解決質(zhì)量安全問題。

推行標(biāo)識認(rèn)證。在我國，市場準(zhǔn)入制度與標(biāo)識認(rèn)證體系率先被應(yīng)用于豬肉的生產(chǎn)與銷售，今后會(huì)逐漸推廣于其他食用農(nóng)產(chǎn)品如蔬菜等的生產(chǎn)與銷售中。在批發(fā)市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)“三品”認(rèn)證，有機(jī)、綠色且無公害即有優(yōu)先權(quán)；首次進(jìn)入批發(fā)市場的外地農(nóng)產(chǎn)品需經(jīng)有關(guān)行政主管部門備案。將包裝標(biāo)簽制度推廣于農(nóng)貿(mào)市場，將銷售標(biāo)識分配給較為穩(wěn)定的經(jīng)營者，并對標(biāo)注內(nèi)容制定明確的規(guī)定，以種養(yǎng)殖者為例，需將時(shí)間與相關(guān)的特別條款注明，將銷售者的形象與標(biāo)識聯(lián)系起來，以此來約束銷售者，為追溯安全質(zhì)量問題提供依據(jù)。

加強(qiáng)檢測檢驗(yàn)。加強(qiáng)檢測檢驗(yàn)，首先需對批發(fā)市場、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地加強(qiáng)指導(dǎo)，完善檢測設(shè)備儀器的配備，對技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，日常監(jiān)測質(zhì)量安全狀況。需進(jìn)行檢測檢驗(yàn)?zāi)甓扔?jì)劃的統(tǒng)一制定，將經(jīng)費(fèi)保障制度完善；為保證檢測的公正客觀，第三方檢測需具備公正性與獨(dú)立性；通過信息定期發(fā)布來進(jìn)行警示。

（作者單位：東莞市東城農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心）