監(jiān)管有據(jù)，規(guī)則需完善

在我國的司法救濟通道中，律師協(xié)會能否成為行政訴訟被告，必須在《行政訴訟法》規(guī)定的“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”這一框架中進行思考，關(guān)鍵在于考察其是否因行使了公權(quán)力行為而連接到“行政行為”。一般來說，這種分析要分三步走：

首先是法律關(guān)系，就是尋找、梳理與案件爭議相關(guān)的幾組法律關(guān)系，并借此確定各方當事人。其次是法律行為，明確一方主體（行政機關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的主體）向相對人做出了什么行為，并將行為事實涵攝到法律規(guī)范中去判斷行為性質(zhì)。最后是法律制度，行為產(chǎn)生的后果會對應(yīng)相關(guān)法律制度，如果是行政行為就會被導(dǎo)向各種配套的行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償途徑。

本案中，法律關(guān)系存在于律師協(xié)會與張某之間，律師協(xié)會對張某進行實習(xí)考核，這種行為是什么性質(zhì)？《律師法》第46條明確規(guī)定，律師協(xié)會應(yīng)當履行“組織管理申請律師執(zhí)業(yè)人員的實習(xí)活動，對實習(xí)人員進行考核”的職責(zé)，這里的“考核”雖然沒有明確行為性質(zhì)，但是結(jié)合《律師法》第六條可推知，實習(xí)律師申請執(zhí)業(yè)必須要律師協(xié)會出具“申請人實習(xí)考核合格的材料”。因此，律師協(xié)會的“考核”實際上連接著后續(xù)的律師執(zhí)業(yè)行政許可，作為行政許可的前置行為，這種權(quán)力的行使已經(jīng)超越行業(yè)自律的范圍，《律師法》授予了律師協(xié)會對實習(xí)律師的實習(xí)考核進行實質(zhì)審查的職權(quán)，從而使律師協(xié)會的這種行為既具有了壟斷性的公權(quán)力性質(zhì)，同時也隱含了權(quán)力濫用的風(fēng)險與危害，對此若沒有權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟的配套制度，與我國依法治國的憲法原則是相違背的。因此，律師協(xié)會的管理、考核行為完全可以涵蓋至《行政訴訟法》第2條第2款所稱的“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”，行使該項職權(quán)的律師協(xié)會能夠作為行政訴訟被告是行政主體內(nèi)涵的應(yīng)有之義。

當下，我國很多行業(yè)協(xié)會都存在本案這樣的權(quán)力灰色地帶，名曰“行業(yè)自治”，其實長期行使著法律、法規(guī)授予的壟斷性權(quán)力，這類案件并不屬于民事、刑事的受案范圍，如果一概將其拒之于司法審查的大門外，這種缺少外部監(jiān)督的“自治”必然會侵害行業(yè)內(nèi)的公民權(quán)利，破壞市場競爭生態(tài)。新修訂的《行政訴訟法》將這種授權(quán)組織一并納入行政訴訟的受案范圍，對保障公民權(quán)利、維護市場秩序具有重大意義。