關(guān)于港口建設(shè)費低值貨物征管的思考

鐘華杰　武芳　鐘璐潞

摘 要：本文對港口建設(shè)費征管過程中的低值貨物征管難點進行了闡述，在對造成征管難題的政策不確定性、貨物屬性和價值標(biāo)準缺失、市場上貨物價值變動頻繁等原因進行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合政策的兩種理解思路分別給出了征管建議，旨在提供低值貨物的征管思路，減少貨物的征收爭議。

關(guān)鍵詞：港口建設(shè)費；低值貨物；認定；征管

中圖分類號：U65 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006—7973（2016）09-0024-03

減、免、緩征貨物的征收與管理一直是港口建設(shè)費征管工作的重點，而低值緩征貨物監(jiān)管又是其中的難點。自2011年港口建設(shè)費征收由港口管理部門移交海事之后，為進一步規(guī)范低值貨物的征收，在低值貨物界定困難、認定困難、價值判斷困難等固有的重重困境下，海事管理機構(gòu)充分結(jié)合征管實際、調(diào)動資源，積極開展了大量工作，取得了顯著成績。然而，面對復(fù)雜的水上物流和征管實際，目前仍存在不少因低值貨物而產(chǎn)生的疑點、難點甚至爭議。

1 低值貨物征管的難點與原因

目前，我國港口建設(shè)費低值貨物緩征工作執(zhí)行依據(jù)的文件為2011年交通部頒布的《港口建設(shè)費征收使用管理辦法》（以下簡稱“辦法”）和同年交通運輸部海事局出臺的《關(guān)于統(tǒng)一部分貨物港口建設(shè)費征收管理要求的通知》（以下簡稱“通知”），明確了26項執(zhí)行暫緩征收政策的低值貨物名類。

由于征管實際的復(fù)雜、內(nèi)外環(huán)境的多變，缺乏低值貨物解釋細則，容易因?qū)φ呃斫獠煌a(chǎn)生分歧甚至矛盾。這些分歧不僅發(fā)生在海事管理機構(gòu)與義務(wù)繳費人之間，也存在于海事管理機構(gòu)之間，產(chǎn)生同一票貨物在裝貨港和卸貨港、同一貨主的幾票貨物在不同港口認定結(jié)果不一致的情況。容易激發(fā)義務(wù)繳費人的不滿情緒，并試圖通過各種手段漏繳港口建設(shè)費，阻礙征管工作的順利開展，也容易引發(fā)義務(wù)繳費人的誤解，產(chǎn)生社會意見，影響海事公平、公正、公開的執(zhí)法形象。這些分歧、爭議在全國具有較強相似性，一般包括：

1.1 政策理解層面

因貨物自然屬性標(biāo)準缺失，導(dǎo)致對貨物認定的爭議。如同一批貨物一方認為是黃沙應(yīng)暫緩征收，而另一方認為是高嶺土應(yīng)減半征收。此類因貨物易混淆造成的貨物認定爭議，是因缺少規(guī)范、統(tǒng)一、客觀的貨物類別判定標(biāo)準，導(dǎo)致對外觀相似的貨物，難以區(qū)分、判定其真實貨物類別。而要解決這一問題，需要明確各類貨物的物理、化學(xué)等自然屬性標(biāo)準。如，磷礦石和磷礦粉顏色、氣味、化學(xué)成分均很相似，但按照相關(guān)規(guī)定磷礦石暫緩征收、磷礦粉減半征收，對于二者則可以從顆粒直徑進行區(qū)分。

因貨物價值屬性標(biāo)準缺失，導(dǎo)致對征收標(biāo)準的爭議。對征收標(biāo)準有爭議的貨物，雖然在貨類認定時沒有爭議，但綜合考慮貨物的來源、去向、用途、合同價、市場價等因素，對于是否應(yīng)歸入低值貨物執(zhí)行暫緩征收存有異議，如同一批貨物一方認定符合廣義概念的碎石執(zhí)行暫緩征收；另一方考慮貨物用途，認為只有用于建筑才可執(zhí)行低值緩征政策，而用于煉鋼等則應(yīng)認定為其他類型（如石灰石）執(zhí)行減半征收。此類因來源、去向、用途、合同價、市場價不同造成的貨物歸類爭議，歸根到底是對辦法中“低值”二字的解讀不同造成的：在緩征政策制定及基層執(zhí)行中，是否需要考慮貨物的價值因素，貨物價值如何客觀評價，什么標(biāo)準才算低值。要解決這一問題，需要由上位法對低值貨物暫緩征收的政策內(nèi)涵進行解讀，提供價值屬性的相關(guān)標(biāo)準，作為緩征政策的制定依據(jù)及日常征收的輔助參考。

因貨物市場價值動態(tài)特性，造成政策與現(xiàn)實的不貼合。對“等低值貨物”中“等”外貨物的爭議。“辦法”規(guī)定“黃沙、磷礦石、碎石等低值貨物暫緩征收港口建設(shè)費”。雖然“通知”中對“等”所包含的貨類進行了進一步解釋，然而隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化和貨物需求的轉(zhuǎn)變，港口承運貨物的種類較前有了很大變化，實際工作中不斷冒出大量新的貨種，出現(xiàn)了一些比先行低值貨物更為廉價甚至零值、負值的貨物，越來越多“等”外貨物涌現(xiàn)。義務(wù)繳費人對于此類貨物價值比黃沙、磷礦石還低卻未列入暫緩征收范圍內(nèi)表示不理解，也是當(dāng)前爭議的一個主要表現(xiàn)。對于此類因?qū)Α暗取蓖庳浳飪?nèi)涵理解造成的爭議，根源則是原有相關(guān)規(guī)定難以滿足我國高速的經(jīng)濟發(fā)展下低值貨物的征管實際需求。要解決這一問題，則需定期、不定期征求全國各征管轄區(qū)意見，及時動態(tài)地掌握“等”外貨類名錄，并綜合評估后明確符合“等低值”政策制定內(nèi)涵的貨物到底該執(zhí)行何種標(biāo)準。

1.2 執(zhí)行操作層面

“辦法”和“通知”中明確了哪些貨物要執(zhí)行暫緩征收政策，但缺乏相應(yīng)的具體執(zhí)行規(guī)定和配套措施。因此，需要進一步明確：低值貨物緩征應(yīng)由誰來申報、申請時應(yīng)提交什么材料；是否需要提交貨物鑒定報告，鑒定報告該由誰出具；海事管理工作者應(yīng)按照什么標(biāo)準進行審核；當(dāng)產(chǎn)生懷疑時應(yīng)如何合理取證、又如何與相關(guān)單位取得快速聯(lián)系確保對外執(zhí)法標(biāo)準的統(tǒng)一、相關(guān)信息應(yīng)如何流轉(zhuǎn)；經(jīng)取證及信息協(xié)同輔助判斷后仍存在爭議應(yīng)如何解決；對于義務(wù)繳費人瞞報、謊報的主觀故意應(yīng)如何判斷，又應(yīng)如何處罰。

對低值貨物在征收、審核與稽核、稽查、監(jiān)督檢查等各環(huán)節(jié)詳細的操作規(guī)范與指引的缺失，使海事管理工作者在征管實際中陷入被動局面，一方面要面對義務(wù)繳費人對其“自由裁量權(quán)”的質(zhì)疑，另一方面也必須承擔(dān)邊界無限漫延的征管職責(zé)。為解決此類問題，必須明確全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一相關(guān)要求，制定符合轄區(qū)特點的規(guī)范，解決當(dāng)前低值緩征貨物征管相關(guān)的關(guān)鍵問題。

2 低值貨物征管建議

為減少海事低值貨物征管工作中出現(xiàn)的類似爭議，亟需對“辦法”和“通知”中相關(guān)規(guī)定進行完善，進一步規(guī)范、細化海事緩征貨物征收管理工作，實現(xiàn)低值貨物緩征分類更加清晰、名錄更新更加動態(tài)、申報受理更加明確、懷疑取證更加規(guī)范、聯(lián)動協(xié)查更加高效、爭議解決更加科學(xué)，形成符合我國國情的港口建設(shè)費低值緩征貨物征管機制。根據(jù)低值貨物是僅限于“等”內(nèi)的黃沙、磷礦石、碎石三種貨物，還是包含“等”外的貨物兩種政策理解思路，征管措施分別建議如下：

2.1 立足“等”內(nèi)，強化貨物認定

對于低值貨物僅限于“辦法”中所明確的黃沙、磷礦石、碎石三種貨物，其它貨物不管其價值、價格、利潤情況，全部按照其它貨物征管。強化黃沙、磷礦石、碎石強化貨物的認定措施，可以通過與貨物研究部門或第三方檢測機構(gòu)合作，建立黃沙、磷礦石、碎石的屬性標(biāo)準，在貨物認定上發(fā)生爭議時，通過第三方檢測機構(gòu)出具的檢測報告，對照屬性標(biāo)準，確定貨物具體的種類，以解決貨物的認定爭議問題。

2.2 立足“等”外，強化貨物征管

2.2.1 明確低值緩征政策內(nèi)涵，更新低值貨物名錄列表

財政部與交通運輸部應(yīng)對低值緩征政策的政策內(nèi)涵進行進一步解讀，清晰界定原有低值緩征政策相關(guān)的模糊條款，明確低值貨物的定義（內(nèi)涵與外延）、明確低值貨物價值屬性的相關(guān)標(biāo)準、明確政策制定的總體要求，下發(fā)交通運輸部海事局作為其緩征規(guī)程等細則文件編制的依據(jù)。交通運輸部海事局應(yīng)在低值緩征政策內(nèi)涵解讀下，匯總?cè)珖略龅椭地浳铮瑢Φ椭稻徴髫浳锩涍M行更新，報兩部委審批后進行發(fā)布。

2.2.2 規(guī)范貨物自然屬性標(biāo)準，建設(shè)低值貨物數(shù)據(jù)庫

在確定低值緩征貨物名錄后，交通運輸部海事局應(yīng)組織貨物鑒定小組，對更新后名錄中的各類貨物，從低值貨物的基本信息（貨物標(biāo)準名稱、英文名稱、別名、貨物定義、貨物圖片、相似貨種名稱、參考標(biāo)準等）；物理性質(zhì)（顏色、狀態(tài)、氣味、尺寸等）；化學(xué)性質(zhì)（成分、性質(zhì)等）等角度明確貨物自然屬性標(biāo)準，建立并動態(tài)維護低值貨物數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)（以下簡稱“低值數(shù)據(jù)庫”）。

2.2.3 完善低值貨物征稽機制，規(guī)范低值貨物監(jiān)管流程

為確保港口建設(shè)費低值貨物征稽管理有序開展，結(jié)合現(xiàn)狀問題和管理需求，海事管理機構(gòu)應(yīng)在建設(shè)低值數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，完善低值貨物征稽機制，逐步規(guī)范低值貨物的監(jiān)管流程。

（1）申報、受理與審批機制。低值緩征貨物日常應(yīng)遵守的征收流程。一是各直屬海事管理機構(gòu)應(yīng)在部海事局統(tǒng)一要求的基礎(chǔ)上，在內(nèi)部建立緩征貨物分級審批機制，制定符合轄區(qū)特點的低值緩征貨物申報、受理、審核詳細流程和標(biāo)準，并報部海事局備案。二是貨主應(yīng)進行低值緩征貨物申報、履行舉證責(zé)任并留置證據(jù)，由始發(fā)港海事管理機構(gòu)實施監(jiān)管。三是低值緩征貨物認定的主要依據(jù)，應(yīng)為低值數(shù)據(jù)庫中的低值貨物名錄及各類貨物的理化屬性標(biāo)準。四是海事征收機構(gòu)應(yīng)按照交叉機制對申報材料進行核查，比對檢測報告各項數(shù)值與低值數(shù)據(jù)庫中信息的一致性，以確認繳費人所申報低值緩征貨物品名的真實性。五是港口建設(shè)費低值緩征貨物征管中的材料要妥善保管備案，征管信息應(yīng)錄入港口建設(shè)費征管信息系統(tǒng)。

（2）懷疑取證機制。當(dāng)海事管理工作者對繳費人提交的申報材料與實際貨物情況存在疑義時，應(yīng)展開調(diào)查并啟動懷疑取證機制。海事管理機構(gòu)應(yīng)對繳費人所提交申報材料的真實性進行核實確認，可對所申報的貨物展開現(xiàn)場樣品取證，并送交相關(guān)第三方機構(gòu)進行檢測。

（3）聯(lián)動協(xié)查機制。當(dāng)對申報情況產(chǎn)生懷疑，海事管理機構(gòu)應(yīng)及時與相關(guān)單位溝通反饋，開展聯(lián)動協(xié)查，確保海事管理機構(gòu)之間的信息互通，提高規(guī)費征稽政策執(zhí)行的聯(lián)動性、統(tǒng)一性。對卸船港不認可的低值緩征貨物申報，應(yīng)及時反饋并由裝船港協(xié)調(diào)、處置。應(yīng)加強港口建設(shè)費信息資源平臺建設(shè)，加快推動跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的協(xié)同稽查和信息共享機制，確保全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準，避免相關(guān)爭議。

（4）爭議解決機制。對于懷疑取證與聯(lián)動協(xié)查后仍存在疑義的低值貨物申報情況，經(jīng)海事相關(guān)審核人員確認，可采取爭議解決機制。一是爭議解決應(yīng)堅持公平、公開、公正、合法、便民的原則。二是爭議解決可視情況采用溝通協(xié)調(diào)法、樣品比對法、法定檢測法等。三是各海事管理機構(gòu)可根據(jù)轄區(qū)特點開展疑難貨樣品收集、專家?guī)斐闪?、法定檢測機構(gòu)合作等工作。四是對于未能解決的爭議，當(dāng)事人可提出行政復(fù)議。海事機構(gòu)可根據(jù)低值數(shù)據(jù)庫中的相關(guān)信息及第三方機構(gòu)出具的檢測報告作為依據(jù)，對具有爭議的申報貨物進行判斷，并在受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定。五是爭議解決過程中產(chǎn)生的鑒定結(jié)論、復(fù)議決定、檢驗報告、樣本等資料應(yīng)及時歸檔妥存。

（5）誠信與差異處置機制措施。為提高義務(wù)繳費人的信用意識和職業(yè)道德、避免偷逃和漏繳等行為，應(yīng)建立誠信管理與處罰機制。各海事管理機構(gòu)可結(jié)合轄區(qū)特點，探索誠信評價機制，推行繳費“黑白”內(nèi)部名單制度。對誠信義務(wù)繳費人應(yīng)進行公示并優(yōu)先予以辦理；對于瞞報、謊報的義務(wù)繳費人，應(yīng)列入黑名單并實行差異處置措施、加大稽查力度。

（6）意見征求機制。海事管理機構(gòu)可定期向義務(wù)繳費人進行意見征求，對存在異議或新增低值貨物進行匯總。義務(wù)繳費人應(yīng)按照低值數(shù)據(jù)庫及海事管理人員的相關(guān)要求，提供所申請貨物的詳細信息。意見征求方式包括海事認可的網(wǎng)站、信箱等。部海事局應(yīng)定期對低值貨物意見進行整理歸總和專家評估。意見征求的處理流程為征求意見、意見登記梳理、意見歸納總結(jié)、初級審核、專家評定、結(jié)果核準以及結(jié)果公布等環(huán)節(jié)。專家評定的低值貨物結(jié)果應(yīng)交由交通部財審司或財政部進行結(jié)果核準，再由部海事局統(tǒng)一對核準的結(jié)果進行公布。

（7）數(shù)據(jù)庫更新機制。當(dāng)?shù)椭地浳锏膶嶋H監(jiān)管情況發(fā)生變化、或意見征求結(jié)果形成結(jié)論時，應(yīng)執(zhí)行數(shù)據(jù)庫更新機制，完善和更新低值數(shù)據(jù)庫以適應(yīng)市場發(fā)展需求。海事管理機構(gòu)應(yīng)對低值貨物數(shù)據(jù)庫進行更新，逐步實現(xiàn)低值貨物數(shù)據(jù)積累、管理和應(yīng)用的系統(tǒng)化、規(guī)范化、標(biāo)準化。低值貨物名錄更新的具體內(nèi)容包括低值貨物名錄列表和低值貨物相關(guān)屬性。

（8）數(shù)據(jù)庫發(fā)布機制。海事管理機構(gòu)應(yīng)通過規(guī)定的渠道向港口建設(shè)費征管各級機構(gòu)和人員以及相關(guān)義務(wù)繳費人、社會公眾發(fā)布低值貨物相關(guān)信息的工作。對外提供和發(fā)布的低值貨物數(shù)據(jù)應(yīng)是經(jīng)過審核批準的非涉密的港口建設(shè)費低值貨物相關(guān)數(shù)據(jù)信息。低值貨物發(fā)布主要內(nèi)容包括最新規(guī)章、規(guī)范性文件信息，以及貨物名錄。港口建設(shè)費征收系統(tǒng)應(yīng)同步更新相關(guān)信息。

3 相關(guān)建議

應(yīng)兼顧港口發(fā)展與基金穩(wěn)定。港口建設(shè)費是國務(wù)院批準設(shè)立的政府性基金，擔(dān)任著為我國水運建設(shè)和發(fā)展籌集資金的重要作用。因此，在低值緩征優(yōu)惠政策的制定和執(zhí)行中，在低值貨物數(shù)據(jù)庫更新完善時，建議首先要確?；鹫魇盏姆€(wěn)定開展、確保基金征收為水運基礎(chǔ)與安全監(jiān)管等設(shè)施的建設(shè)提供保障的基本要求。

應(yīng)遵守新法不溯及以往原則。自港口建設(shè)費征收以來，由于對低值貨物內(nèi)涵的不同認知和解讀，全國各地存在著貨物征收認定不一致或本身價值很低卻全額征收港口建設(shè)費等情況。為避免對現(xiàn)有征管秩序的擾亂，對相關(guān)貨物進行明確后，建議按照“新法不溯及以往的原則”，對低值貨物征收新辦法執(zhí)行前的征收采取維持現(xiàn)狀，統(tǒng)一管理后的低值貨物征收按照新的標(biāo)準實施和執(zhí)行。

應(yīng)加強信息化支撐保障作用。為及時更新低值貨物數(shù)據(jù)庫，海事管理機構(gòu)需多次、定期收集低值貨物征求意見并組織專家召開低值貨物鑒定會議，這將需耗費大量人力物力開展組織籌備工作。建議完善低值貨物數(shù)據(jù)庫管理及更新報送功能，實現(xiàn)各相關(guān)部門、專家的無紙化遠程在線操作，實現(xiàn)對低值貨物征求意見的自動采集、上傳、統(tǒng)計以及名錄結(jié)果公布等工作，推進低值貨物高效、綠色發(fā)展。