土地續(xù)期：物權(quán)法“留白”

閔杰

房子好好的，腳下的土地到期了，房主該何去何從？這是近期部分溫州市民遇到的難題。

今年3月，有溫州市民在二手房交易中發(fā)現(xiàn)，在簽訂合同、打款、房本過戶等一系列手續(xù)順利完成后，出現(xiàn)了一個(gè)從未預(yù)料的新問題：土地使用權(quán)過期了。

與目前大多數(shù)住宅土地使用期限為70年不同，溫州老城區(qū)的一些老公房，土地使用期限只有20年。原因在于，這些公房的土地取得方式，是由早期的劃撥改為了出讓，屬于歷史遺留問題。

面對(duì)個(gè)案，溫州官方最初的答復(fù)是，要重新辦土地使用權(quán)證，須繳納出讓金三十多萬元。依據(jù)是，這套房的樓面評(píng)估價(jià)約6000元/平方米，乘以房產(chǎn)證上的建筑面積50多平方米。

事件經(jīng)過媒體傳播后，引發(fā)了全國范圍的討論和爭(zhēng)議。公眾關(guān)于70年土地使用權(quán)到期后的擔(dān)憂被提前釋放：住宅的所有權(quán)是永久的，歸屬國家的土地使用權(quán)最多只有70年，到期了怎么辦？

問題的核心，繞不開土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的關(guān)系。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》第149條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！?/p>

“自動(dòng)續(xù)期”到底如何理解？是明確意味著免費(fèi)續(xù)期？還是在立法上的一種模糊表述，甚至刻意留白？物權(quán)法的立法初衷再次被翻檢和審視。

“地方版方案”分寸難拿捏

溫州土地到期事件的源頭，發(fā)生在國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的早期。

1986年制定了《中華人民共和國土地管理法》，從這個(gè)法律開始，中國的土地使用權(quán)才可以轉(zhuǎn)讓交易。而在此前，城鎮(zhèn)土地利用方式大多為劃撥，無償使用。

之所以要這樣做，是為了讓土地既保持公有性，又可以完全交易。而70年產(chǎn)權(quán)則是參照香港經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)時(shí)香港的住房土地使用權(quán)是99年。

國務(wù)院1990年發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，首次明確了各類土地使用權(quán)的出讓年限，按用途劃分的上限分別為：居住用地70年，工業(yè)用地50年，商業(yè)旅游娛樂用地40年，其他或綜合用地50年。

“當(dāng)時(shí)是因?yàn)閲型恋厥褂脵?quán)出讓工作剛起步，考慮市民承受能力施行的，符合相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)時(shí)制定了20年、70年兩檔。”溫州市國土局宣教科對(duì)媒體表示。

從2015年開始，在溫州，20年期限的這批住宅土地使用權(quán)開始面臨到期，并逐步增多。據(jù)溫州市國土局統(tǒng)計(jì)，2016年和2017年，該市老城區(qū)內(nèi)涉及的就有一千多戶房屋。

從去年開始，溫州市國土部門已經(jīng)接到類似問題的反映，但顯然，地方并沒有找到理想的解決方案。

引發(fā)輿論關(guān)注的是溫州市國土局土地利用管理處處長張少清在當(dāng)?shù)亍稖刂萑請(qǐng)?bào)》上的回應(yīng)，稱：“在國家沒有具體實(shí)施細(xì)則的情況下，目前我們基層國土部門只能參照國有土地出讓的做法，先由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估土地價(jià)格，根據(jù)單位地價(jià)或折算出樓面地價(jià)，算出總的土地出讓金，重新簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同?！?/p>

這被理解為“溫州模式”，與之相對(duì)應(yīng)的則是“深圳模式”。從1982年開始，深圳對(duì)劃撥土地就已經(jīng)開始設(shè)定20年和30年的使用年限，也因此更早遇到土地使用權(quán)集中到期的問題。

深圳的解決方案是，如果是行政劃撥用地，則需補(bǔ)交地價(jià)延至國家規(guī)定的最高使用年限，即住宅類為70年，辦公類為50年，商業(yè)類為40年；補(bǔ)交地價(jià)的數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%。如果是在1995年9月18日前簽訂土地使用合同的，則不用補(bǔ)交地價(jià)，順延至最高年限。

4月20日，深圳市規(guī)劃國土委舉行了專場(chǎng)說明會(huì)，解釋這一方案的依據(jù)，分別是1996年發(fā)布的《深圳市人民政府關(guān)于土地使用權(quán)出讓年期的公告》和2004年4月23日發(fā)布的《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》。

根據(jù)兩個(gè)規(guī)定，深圳的福田區(qū)和羅湖區(qū)已辦理了719宗土地延期。而且特別強(qiáng)調(diào)：“至于滿了70年后該怎么辦，這將上升到國家層面，需要國家出臺(tái)相關(guān)的細(xì)則才行?！?/p>

而溫州試圖拿出地方方案的行為很快被叫停。國土資源部的官方微博發(fā)布信息稱：“4月20日，國土資源部、浙江省國土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組赴浙江省溫州市調(diào)研指導(dǎo)住宅土地使用權(quán)20年到期的延長問題?！?/p>

溫州國土局也對(duì)外表示，目前在續(xù)期方案制定方面尚無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但在制定政策的過程中會(huì)綜合考慮目前溫州市房價(jià)、土地價(jià)格、居民人均收入、20年前的土地價(jià)格等因素。

對(duì)于各地方制定70年以內(nèi)“地方版方案”的嘗試，一些法律學(xué)者看法也不相同。著名法學(xué)家江平在近期的一個(gè)研討會(huì)上表示，對(duì)物權(quán)法的解釋迫在眉睫，但是只能由全國人大常委會(huì)解釋，不能由政府相關(guān)部門解釋，更不能由各地方政府解釋。

北京大學(xué)法學(xué)院民法研究中心主任尹田在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，并非所有問題都由法律來加以規(guī)定。很多情況下，涉及收費(fèi)和標(biāo)準(zhǔn)問題都是由行政法規(guī)，而不是法律來加以決定。

在尹田看來，對(duì)待“地方版方案”，應(yīng)該從兩個(gè)方面來看待：第一，在一些大的原則問題上，比如是否決定續(xù)期，續(xù)期之后是否要繳納土地使用費(fèi)，以及如何繳納土地使用費(fèi)，包括費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，這些都不適合地方政府來規(guī)定，“因?yàn)檫@些問題涉及民眾的基本利益，涉及千家萬戶，不能有的地方規(guī)定要交，有的地方規(guī)定不交，這是絕對(duì)不可以的。”

“但有一些問題，地方政府可以考慮加以規(guī)定?！币镎J(rèn)為，溫州和深圳的問題，都發(fā)生在相關(guān)土地年限規(guī)定明確以前，不能算違法，屬于歷史遺留問題，而且不屬于全局問題，“地方政府可以做出某種調(diào)整。”

中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新撰文認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，必須自動(dòng)續(xù)期。對(duì)此，任何人、任何機(jī)關(guān)包括各級(jí)人民政府都不得違背這一規(guī)定，強(qiáng)制要求業(yè)主必須經(jīng)過申請(qǐng)才能夠給予續(xù)期。

至于是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交出讓金，應(yīng)當(dāng)考慮到，如果20年到期無償續(xù)期到70年，對(duì)其他已經(jīng)繳納了70年出讓金的業(yè)主而言，是不公平的。

尹田對(duì)此表示認(rèn)同，如果不交費(fèi)，“當(dāng)然有不公平問題”。他主張，對(duì)待這部分特殊問題，第一要收費(fèi)，第二，應(yīng)該按當(dāng)時(shí)的土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)來收。“當(dāng)時(shí)的地價(jià)比較低，對(duì)業(yè)主來說可能是能承受的?！币锔嬖V《中國新聞周刊》，即便如此，地方政府出于解決遺留問題的考量，也可以做一定的減免。

立法初衷真相是什么

溫州土地使用權(quán)到期事件后，《物權(quán)法》的“遺留問題”被重提，爭(zhēng)論再起。

2007年出臺(tái)的物權(quán)法，第149條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”“自動(dòng)續(xù)期”到底如何理解？是意味著無條件免費(fèi)續(xù)期，還是只對(duì)應(yīng)著“申請(qǐng)續(xù)期”而言？

當(dāng)時(shí)的真實(shí)立法意圖究竟是什么，因?yàn)闇刂菔录|發(fā)，再一次成為學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

參與物權(quán)法起草討論的民法專家梁慧星近日撰文回憶了這段歷史。據(jù)他回憶，物權(quán)法草案第一、二、三次審議稿，都還沒有關(guān)于住宅用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定。

三次審議稿在這方面原本的內(nèi)容是：“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除因公共利益需要收回該土地的外，出讓人應(yīng)當(dāng)同意。建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的，按照國家規(guī)定確定。”

三次審議后，委員長會(huì)議決定向社會(huì)公布征求意見。如何續(xù)期，續(xù)期后的土地使用費(fèi)成為了當(dāng)時(shí)最受關(guān)注之處，有人認(rèn)為，住戶買房已經(jīng)支付了土地出讓金，續(xù)期后不應(yīng)再交費(fèi)，還有人認(rèn)為，續(xù)期的應(yīng)交少量的使用費(fèi)。

在這次征求意見后，全國人大法律委員會(huì)建議將這一條修改為：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期；非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，出讓人應(yīng)當(dāng)同意?！?/p>

但后邊仍然附帶了一句：“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

對(duì)于這一段歷史，同樣參與了當(dāng)時(shí)立法討論的中國社科院民法室主任孫憲忠對(duì)《中國新聞周刊》講述了另一種解讀。

孫憲忠回憶，在2005年以前，物權(quán)法立法方案中確實(shí)沒有自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，在2005年全國人大環(huán)資委討論這一問題時(shí)，很多官員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家也認(rèn)為到期應(yīng)當(dāng)付費(fèi)?！爱?dāng)時(shí)我表示反對(duì)，提出‘無條件自動(dòng)順延的論證意見。這次會(huì)議后才有了自動(dòng)續(xù)期的規(guī)則?！?/p>

孫憲忠告訴《中國新聞周刊》，梁慧星教授并沒有參加這次討論會(huì)，因此并不清楚當(dāng)時(shí)的討論情況。

“為了老百姓的權(quán)利，我提出了在當(dāng)時(shí)最為穩(wěn)妥的方案，就是使用權(quán)到期無條件自動(dòng)順延。”孫憲忠表示，法律方案中否定了收費(fèi)這是有史可查的。

為了佐證自己的回憶，孫憲忠將物權(quán)法制定的親歷者、全國人大常委會(huì)法工委民法室巡視員扈紀(jì)華的一段回憶發(fā)給《中國新聞周刊》。其中提道：“法律委員會(huì)在2006年10月的常委會(huì)匯報(bào)中說：常委會(huì)組成人員對(duì)‘自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定普遍表示贊成。同時(shí)，常委委員提出，住宅建設(shè)用地續(xù)期后住戶還要支付土地使用費(fèi)，這樣的規(guī)定是否合適，建議進(jìn)一步研究。法律委員會(huì)研究認(rèn)為，住宅建設(shè)用地續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)的問題，關(guān)系廣大群眾切身利益，需要慎重對(duì)待，目前本法以不作規(guī)定為宜。屆時(shí)可以根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究。因此，建議刪去這一條中關(guān)于土地使用費(fèi)的規(guī)定。”

扈紀(jì)華在近期中國人民大學(xué)組織的一次研討會(huì)上，也再次解釋，土地使用權(quán)期滿后補(bǔ)交費(fèi)用與否的問題，法律并未有明確規(guī)定，如果要求續(xù)交土地出讓金，在《物權(quán)法》“自動(dòng)續(xù)期”的前提下，此行為有畫蛇添足之嫌，“溫州土地使用權(quán)到期要求續(xù)交土地出讓金的事情發(fā)生后，我非常吃驚，此種行為與我們當(dāng)初的立法宗旨并不一致，這不是我們的意愿?！?/p>

不過，另一位物權(quán)法起草參與者、全國人大常委會(huì)法工委原民法室主任姚紅在同一個(gè)研討會(huì)上的觀點(diǎn)與扈紀(jì)華不同。她認(rèn)為，規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”是考慮到老百姓的利益，老百姓不用再去排隊(duì)辦手續(xù)，更加便民，也減輕了工作人員的負(fù)擔(dān)。至于使用年限到期后，續(xù)期要不要收費(fèi)？她表示：“物權(quán)法——立法時(shí)也提出這個(gè)問題，但當(dāng)時(shí)大部分房屋都沒有到期，所以大家認(rèn)為這個(gè)問題要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展再解決，當(dāng)時(shí)并沒有明確規(guī)定。”

在姚紅看來，當(dāng)時(shí)的立法意圖是把是否續(xù)費(fèi)的問題留待歷史解決。目前，也有多位學(xué)者傾向于這種立場(chǎng)。當(dāng)時(shí)同樣參與了立法討論的楊立新，在近期的文章中回憶，自動(dòng)續(xù)期確定的，是不需業(yè)主申請(qǐng)即續(xù)期，以保證其不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的行使；至于是否要有條件，是否繳納出讓金等問題，留待以后專題研究再行決定，而不是按照現(xiàn)行法律的規(guī)定處理。

尹田也參與了當(dāng)時(shí)的立法討論，而在他看來，姚紅的回憶反映了當(dāng)時(shí)的真實(shí)情況?！巴恋厥褂媚晗薜睦m(xù)期是當(dāng)時(shí)存在的十大疑難問題之一，爭(zhēng)論非常激烈，最后上了委員長會(huì)議。”尹田告訴《中國新聞周刊》，2005年7月，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長吳邦國專門就物權(quán)法起草中的十大疑難問題召開討論會(huì)，邀請(qǐng)了一些民法學(xué)者參加，他是參加者之一。

尹田表示，他不僅從頭到尾都參與了物權(quán)法的起草討論，而且也參與了委員長召開的高層次會(huì)議，整個(gè)過程非常清楚，“當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議的地方不在是否續(xù)期問題，在這方面是有共識(shí)的，沒有人反對(duì)。但在交費(fèi)不交費(fèi)問題上，發(fā)生了巨大爭(zhēng)議?！币锔嬖V《中國新聞周刊》，當(dāng)時(shí)有各種意見，沒辦法規(guī)定，怎么規(guī)定都不合適，當(dāng)時(shí)實(shí)際上是放棄了，留到將來根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況再做規(guī)定。

“如果這個(gè)爭(zhēng)議當(dāng)時(shí)解決了，就會(huì)在立法上明確表述出來，何必讓人去猜呢？”尹田表示，因此，“自動(dòng)續(xù)期”并沒有包含免費(fèi)的意思，不涉及收費(fèi)但也不代表不收費(fèi)，“實(shí)際上就是到時(shí)候再說，這就是當(dāng)時(shí)的真實(shí)情況?！?h3>自動(dòng)續(xù)期是否意味著“恒產(chǎn)”

盡管此次溫州事件只涉及少部分20年土地使用權(quán)房屋，但一種大范圍的擔(dān)憂，即關(guān)于70年土地使用權(quán)到期后的擔(dān)憂被提前釋放。既然物權(quán)法刻意留白，70年土地使用權(quán)到期后，要不要收費(fèi)？

“這個(gè)問題現(xiàn)在到了該說清楚的時(shí)候?！币镎J(rèn)為，溫州事件的暴露，已經(jīng)造成了社會(huì)心理壓力，大家著急了，有助于推動(dòng)法律遺留問題的解決。

現(xiàn)在距離物權(quán)法出臺(tái)已經(jīng)9年，但在這個(gè)問題上，學(xué)界仍然無法達(dá)成共識(shí)。

孫憲忠仍然和當(dāng)初一樣，堅(jiān)定地認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期的含義就是無條件的續(xù)期，不需要補(bǔ)交費(fèi)用，也不需要再次辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，自動(dòng)地繼續(xù)合法使用土地。

在他看來，如果70年屆滿，還需要繼續(xù)給國家交納土地出讓金，這樣的做法不符合社會(huì)主義國家土地所有權(quán)建立的法理基礎(chǔ)和倫理基礎(chǔ)。他對(duì)《中國新聞周刊》表示，國家土地所有權(quán)不是政府私權(quán)，人民權(quán)利要讓人民享有實(shí)際利益，“現(xiàn)在的土地使用權(quán)出讓價(jià)格已經(jīng)很高了，比很多國家的土地所有權(quán)還貴，到期后還想再收一次？”

“在這樣的問題上，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地讓利于人民，讓人民群眾能夠得到更多的實(shí)惠。”在楊立新看來，“有恒產(chǎn)者有恒心”，是制定《物權(quán)法》時(shí)最常說的一句話。在我國現(xiàn)行的土地公有的情形下，要想解決人民群眾的恒心問題，就應(yīng)當(dāng)使住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間是永久性的期間，只有永久性的期間，才能夠讓居民對(duì)自己的住宅有恒心，對(duì)國家的制度有恒心。

出于讓利原則和恒產(chǎn)原則，對(duì)于70年后是否交費(fèi)，楊立新認(rèn)為有兩個(gè)辦法：一是免費(fèi)，將利益讓給業(yè)主，也就是讓給人民；二是費(fèi)改稅，不再收取出讓金，而是對(duì)永久性的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，權(quán)利人向國家繳納稅金，如同土地所有權(quán)的權(quán)利人向國家繳納稅金一樣。

而另一些學(xué)者并不認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期意味著“恒產(chǎn)”。

在尹田看來，享有土地使用權(quán)的原因，是享有土地上的建筑物所有權(quán)。因此土地使用權(quán)的期限和房屋自身狀況有很大關(guān)系，一旦建筑物不存在了，那么土地所有權(quán)也就收回了。定義為70年是因?yàn)榻ㄖ?guī)劃的房屋最低使用年限是70年。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)法研究所所長尹飛教授也持類似觀點(diǎn)，在他看來，房屋自動(dòng)續(xù)期，續(xù)多久首先是個(gè)問題?！坝械娜苏f續(xù)到房子塌，這會(huì)導(dǎo)致什么后果？他就會(huì)不停地加固，最后都成破房子了。如果再續(xù)70年，可30年后房子不行了，那又怎么辦？”

而在續(xù)期是否收費(fèi)問題上，尹田的觀點(diǎn)也很明確，“肯定要收費(fèi)”。不過，他解釋，收費(fèi)有兩種選擇方式，一種就是收費(fèi)，也就是土地使用費(fèi)。第二種，是用房產(chǎn)稅來代替，把費(fèi)用包括在其中。

在他看來，比收費(fèi)方式更重要的，是要確立一個(gè)觀念和原則，房屋是老百姓的基本生存條件，不論最后選擇收費(fèi)還是收稅的方式，都要保證百姓最基本的生存條件，“因此，在一定面積范圍之下，最后的結(jié)果是不收費(fèi)也不收稅?！?/p>

尹田告訴《中國新聞周刊》，這條原則非常重要，這和制定房產(chǎn)稅的思路是一致的，“要和房產(chǎn)稅的制定結(jié)合起來一并解決?！?/p>

尹田認(rèn)為，只要給老百姓傳遞幾點(diǎn)信息，第一，自動(dòng)續(xù)期保證你的房屋產(chǎn)權(quán)；第二，到期之后，在滿足基本生存條件范圍內(nèi)，不會(huì)交費(fèi)也不會(huì)交稅，這樣老百姓就能安心了。

盡管在具體問題上仍存分歧，但學(xué)者們普遍達(dá)成的共識(shí)是，溫州事件將物權(quán)法第149條規(guī)定遺留的問題提前暴露出來，促使立法者面對(duì)這個(gè)問題，以增強(qiáng)百姓對(duì)國家物權(quán)制度的信心。