上海市金山區(qū)的村級(jí)治理

程艷

[摘 要]村級(jí)治理作為現(xiàn)代社會(huì)治理理論的微觀層面，構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)治理不可分割的部分。本文從實(shí)證的視角，總結(jié)上海市金山區(qū)村級(jí)治理經(jīng)驗(yàn)，分析村級(jí)治理的問(wèn)題，闡釋村級(jí)治理的理念與價(jià)值，重點(diǎn)對(duì)村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，及其與自治組織（村委會(huì)）、監(jiān)督組織（村監(jiān)會(huì)）、集體經(jīng)濟(jì)組織（合作社）在協(xié)同發(fā)展過(guò)程中的辯證關(guān)系進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)提供理論與實(shí)踐支撐。

[關(guān)鍵詞]村級(jí)治理；政治生態(tài)；優(yōu)化路徑

[中圖分類號(hào)] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）05-0031-03

20世紀(jì)90年代以來(lái)，滬郊農(nóng)村傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)與當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、鎮(zhèn)域治理布局、家庭居住結(jié)構(gòu)、干部行為導(dǎo)向、自治能力弱化等多層次的“時(shí)代問(wèn)題”并存。同時(shí)，農(nóng)村留守人員普遍老齡化，不少村外來(lái)人口集中，“人口倒掛”現(xiàn)象凸出，基層自治和公共服務(wù)存在不均衡或“一刀切”的現(xiàn)象。村干部隊(duì)伍發(fā)展通道相對(duì)狹窄、社會(huì)保障水平偏低，對(duì)居民區(qū)書記實(shí)行“事業(yè)崗位、事業(yè)待遇”政策對(duì)村干部隊(duì)伍建設(shè)形成一定沖擊，特別是村級(jí)取消招商引資后，不少干部工作存在迷?；贿m應(yīng)新形勢(shì)工作環(huán)境和要求等。因此，村級(jí)治理體系的創(chuàng)新迫在眉睫。

在新的時(shí)代條件下，如何創(chuàng)新村級(jí)治理模式，推動(dòng)農(nóng)村和諧穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展，一直是政界和學(xué)界關(guān)注的重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）村級(jí)治理是社會(huì)治理體系的重要單元。在發(fā)展中國(guó)家的“現(xiàn)代化政治中，農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的‘鐘擺角色”，“它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”。農(nóng)村的民主進(jìn)程在上下互動(dòng)中不斷發(fā)展，農(nóng)村治理困境折射國(guó)家治理水平。新時(shí)期下，如果農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，村級(jí)債務(wù)劇增，干群關(guān)系緊張，農(nóng)村治理必然陷入困境。

（二）創(chuàng)新治理模式是適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要探索。稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅標(biāo)志著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)代的終結(jié)，但導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層組織的社會(huì)汲取能力下降，基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系由汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)樗缮⒌摹皯腋⌒汀?，村干部面臨雙重角色邊緣化困境。中國(guó)鄉(xiāng)村應(yīng)健全治理主體、明確政府和村委會(huì)職能、發(fā)展農(nóng)村合作組織等，建立起多元化的農(nóng)村治理模式。

（三）自治缺失影響村域治理。村民自治有效性不足一直困擾著基層治理。大量青壯年勞動(dòng)力外流使農(nóng)民組織化陷入困境，新農(nóng)村建設(shè)主體缺位，村民與村級(jí)組織的利益關(guān)系淡化，村民的政治參與性不足，必然削弱村級(jí)治理。只有堅(jiān)持基層群眾自治原則，推動(dòng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的再創(chuàng)新，才能促使新型村級(jí)治理機(jī)制落地生根。

（四）“公共空間”助推農(nóng)村治理走向善治。改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村公共生活狀況發(fā)生了很大的變化，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工使得農(nóng)村公共生活的參與主體減少，社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下利益分化又導(dǎo)致了農(nóng)民公共意識(shí)的消退，而農(nóng)村傳統(tǒng)公共空間的衰敗又使得公共生活日益“原子化”、“私人化”。因此，在農(nóng)村治理實(shí)踐中應(yīng)通過(guò)有效途徑刺激農(nóng)村公共生活的健康發(fā)展，為農(nóng)村治理走向善治提供一條切實(shí)可行的路徑。

2014年以來(lái)，上海市金山區(qū)立足遠(yuǎn)郊實(shí)際，不斷深化近些年探索形成的一些有效經(jīng)驗(yàn)，在加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)、完善農(nóng)村“三支隊(duì)伍”建設(shè)、發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作用、規(guī)范村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展、激活村民自治、加強(qiáng)文明創(chuàng)建等方面，取得了一定成效，不少經(jīng)驗(yàn)在上海市得以推廣。

（一）選優(yōu)配強(qiáng)村級(jí)班子。村級(jí)黨組織是村級(jí)各項(xiàng)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，以村書記為“帶頭人”的村級(jí)班子建設(shè)事關(guān)全村發(fā)展全局。金山區(qū)連續(xù)四屆開(kāi)展村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子換屆“公推直選”，選優(yōu)配強(qiáng)村“兩委”班子。一方面，探索“四個(gè)一批”強(qiáng)班子，包括立足本村“選任一批”、面向社會(huì)“招錄一批”、面向機(jī)關(guān)單位“選派一批”、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)“儲(chǔ)備一批”。比如，今年區(qū)委選派18名區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)科級(jí)干部到11個(gè)村和7個(gè)居民區(qū)擔(dān)任書記，并聘請(qǐng)6名經(jīng)驗(yàn)豐富的村居書記擔(dān)任輔導(dǎo)員進(jìn)行帶教。另一方面，加強(qiáng)“四制”管理。包括探索“任期制”，同一崗位連續(xù)任滿三屆的村黨組織書記要異地交流；試行“備案制”，各鎮(zhèn)在擬調(diào)整村黨組織書記前需向區(qū)委組織部書面報(bào)告；完善“雙述雙評(píng)制”，年底分別向全體黨員（群眾代表）和上級(jí)組織進(jìn)行述職，并接受評(píng)議；嚴(yán)格“退出制”，嚴(yán)格到齡退崗、退休制度。

（二）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。2013年，作為村級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革首批試點(diǎn)，山陽(yáng)鎮(zhèn)楊家村、楓涇鎮(zhèn)新元村和金山衛(wèi)鎮(zhèn)衛(wèi)成村相繼成立了農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社。2014年，試點(diǎn)拓展到36個(gè)村，其余85個(gè)村于2015年全部成立經(jīng)濟(jì)合作社。以山陽(yáng)鎮(zhèn)楊家村為例，合作社理事長(zhǎng)目前由村黨支部書記擔(dān)任。農(nóng)民成為社員，并且以戶為單位制發(fā)《社員證》。合作社單獨(dú)設(shè)置會(huì)計(jì)賬戶，配備專職會(huì)計(jì)，即合作社與村委會(huì)實(shí)行分賬管理。2014年3月，該村經(jīng)濟(jì)合作社根據(jù)2013年度收益，對(duì)社員和集體以12元一份進(jìn)行分紅，成為金山區(qū)第一家進(jìn)行收益分紅的村經(jīng)濟(jì)合作社，改變了集體資產(chǎn)說(shuō)起來(lái)“人人有份”、實(shí)際上“人人無(wú)份”的狀態(tài)，在全區(qū)引起轟動(dòng)。

（三）發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作用。從2013年3月起，先后在金山衛(wèi)鎮(zhèn)14個(gè)村、金山工業(yè)區(qū)高樓村開(kāi)展村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)試點(diǎn)工作，探索建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。截止到2014年6月底，全區(qū)124個(gè)行政村全部建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，并在各自村委會(huì)掛牌。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的建立，搭起了村黨組織、村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)之間決策、執(zhí)行、監(jiān)督分工明確、相互制衡的村民自治結(jié)構(gòu)。作為村里的“小紀(jì)委”，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)通過(guò)“管人、管財(cái)、管事”，使得村務(wù)管理更加規(guī)范，村干部作風(fēng)更加扎實(shí)。

（四）推廣東方村“民主管村”經(jīng)驗(yàn)。東方村“村務(wù)民曉，村事民決，村財(cái)民理，村績(jī)民評(píng)”的民主治理模式，就是發(fā)揮村黨總支領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷探索基層民主、村民自治的方法和途徑，形成“四議兩公開(kāi)一表決”（凡村級(jí)重大事項(xiàng)的決策，必須經(jīng)過(guò)村黨組織主導(dǎo)下的“兩委”會(huì)提議、黨員議事會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表大會(huì)或村民會(huì)議決議、涉及戶代表表決，決議內(nèi)容和實(shí)施結(jié)果公開(kāi)）、“民情溝通日”（每?jī)蓚€(gè)月開(kāi)展一次，村干部在茶館、活動(dòng)室里與村民面對(duì)面“拉家常”，溝通村務(wù)信息、疏導(dǎo)群眾情緒、解決熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題）、“兩承諾兩公開(kāi)兩評(píng)議”等一整套民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度體系，進(jìn)一步增強(qiáng)村民的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（五）多措并舉激活農(nóng)村自治。完善“1+3”基層群眾自治機(jī)制（改進(jìn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，建立協(xié)商議事平臺(tái)、完善“兩委”決策機(jī)制、培育基層自治骨干）?？偨Y(jié)推廣山陽(yáng)鎮(zhèn)東方村“四議兩公開(kāi)一表決”工作法、金山工業(yè)區(qū)恒信社區(qū)“恒興經(jīng)驗(yàn)”、金山衛(wèi)鎮(zhèn)塔崗村“兩個(gè)六點(diǎn)半”等經(jīng)驗(yàn)，培育壯大“金鑰匙”、“老娘舅”、“幫大媽”、“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”等草根性社會(huì)組織，加大對(duì)群眾性文體團(tuán)隊(duì)的經(jīng)常性、制度性扶持，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿生機(jī)活力的基層群眾自治機(jī)制，推動(dòng)村務(wù)管理民主化。做好黨小組長(zhǎng)、黨員骨干、樓組（村民小組）長(zhǎng)、各類群眾團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)人、轄區(qū)內(nèi)的各類代表人士的培訓(xùn)、凝聚和引領(lǐng)工作，培養(yǎng)更多的優(yōu)秀骨干在基層自治的各個(gè)領(lǐng)域、各類組織中發(fā)揮核心作用。

（六）探索加強(qiáng)“三支隊(duì)伍”建設(shè)。農(nóng)村黨小組長(zhǎng)、村民小組長(zhǎng)、婦女小組長(zhǎng)（簡(jiǎn)稱農(nóng)村“三支隊(duì)伍”）被稱為“最小的官”，是村級(jí)社會(huì)治理的骨干力量。在“三農(nóng)”工作還占一定比重的金山區(qū)，124個(gè)行政村配有“三支隊(duì)伍”4300多人，這是一支不容忽視的力量?？偨Y(jié)金山區(qū)廊下鎮(zhèn)探索經(jīng)驗(yàn)，專門出臺(tái)《關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)農(nóng)村“三支隊(duì)伍”建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)都提出了工作要求。通過(guò)抓人員選配、抓職責(zé)定位、抓工作載體、抓教育培訓(xùn)、抓表彰激勵(lì)，發(fā)揮“五大員”（宣傳員、信息員、調(diào)解員、示范員、監(jiān)督員）作用，激活了“三支隊(duì)伍”的能量，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)注入了新活力。

（七）大力培育“宅基文化”。自2013年以來(lái)，金山區(qū)廊下鎮(zhèn)牢牢抓住宅基頭這個(gè)“神經(jīng)末梢”，開(kāi)展了以制定“宅基公約”為主要內(nèi)容的宅基文化建設(shè)，培育農(nóng)村新風(fēng)尚，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，推進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。區(qū)委及時(shí)總結(jié)推廣這一先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在全區(qū)廣泛開(kāi)展“相約宅基頭”活動(dòng)。一是組建志愿者隊(duì)伍相約村民參加活動(dòng)。由各鎮(zhèn)文明委牽頭，婦聯(lián)、社區(qū)學(xué)校、文化體育服務(wù)中心等部門組建的志愿文化小分隊(duì)，利用村民休息時(shí)間，到宅基開(kāi)展志愿活動(dòng)。二是用“巡展、巡講、巡演”方式傳播理念。圍繞傳統(tǒng)美德、家庭教育、民俗文化、科普創(chuàng)造、文明創(chuàng)建、休閑娛樂(lè)等主題，收集近年來(lái)的發(fā)展成果、村居民身邊的好人好事、不文明的現(xiàn)象等，編排成小品、表演唱、快板、故事等進(jìn)行表演。三是鎮(zhèn)、村干部到宅基與村民座談商議。鎮(zhèn)、村干部主動(dòng)到宅基，引導(dǎo)村民制訂宅基公約，達(dá)到“自己定的規(guī)矩自己先做到”的自治目標(biāo)。此外，推廣“百姓課堂”、“村民素質(zhì)教育”等做法，在全區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展“曬家訓(xùn)、講家規(guī)、揚(yáng)家風(fēng)”系列活動(dòng)，進(jìn)一步提升農(nóng)村精神文明建設(shè)水平。

（一）優(yōu)化村級(jí)治理關(guān)鍵在于厘清邊界、框定職能。破解村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用與自治組織、監(jiān)督組織、集體經(jīng)濟(jì)組織（合作社）在協(xié)同發(fā)展過(guò)程中的邊界不明晰、功能模糊重疊問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)，村黨組織要強(qiáng)化其在村級(jí)各類組織中的核心作用，村委會(huì)回歸村級(jí)自治管理，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織要充分行使集體資產(chǎn)自主經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。村委會(huì)主任應(yīng)和村集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)合作社理事長(zhǎng)）分設(shè)，實(shí)行村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織分賬管理和使用。村里的“小紀(jì)委”——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，其職責(zé)、功能、組成人員特別是主任人選，既要符合村民自治要求，又要具有一定的獨(dú)立性，實(shí)踐中怎樣才能做到“幫忙不添亂”、“補(bǔ)位不越位”，還需進(jìn)一步探索和優(yōu)化。

（二）注重黨建引領(lǐng)，發(fā)揮整合功能。發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，重在政治引領(lǐng)和功能整合，而非村級(jí)各項(xiàng)事務(wù)的“全面包辦”，力避客觀上存在的“村政府”現(xiàn)象。一方面，上級(jí)部門要真正落實(shí)村務(wù)工作“準(zhǔn)入清單”，克服村委會(huì)工作“行政化、邊緣化、被動(dòng)托底化”的傾向。另一方面，要結(jié)合不同類型行政村的實(shí)際，搭建村黨組織、村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)之間決策、執(zhí)行、監(jiān)督分工明確的治理結(jié)構(gòu)體系，三者之間內(nèi)在制約、相互作用，帶動(dòng)和促進(jìn)村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能的有效提升。對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織（合作社），要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，因地制宜開(kāi)展獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、績(jī)效考核和村民“分紅”，避免出現(xiàn)賬務(wù)不清、管理混亂等現(xiàn)象。

（三）激活村民有效自治是優(yōu)化村級(jí)治理的重要途徑?！盀槭裁次覀兘o群眾的他們不需要，他們想要的我們又給不了”，“為什么我們和群眾缺少共同語(yǔ)言”，這是村居干部在基層服務(wù)管理中經(jīng)常遇到的困惑，折射出基層自治的有效引領(lǐng)不足。

其一，要高度重視并發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”（信息技術(shù)）在鎮(zhèn)域治理、村務(wù)管理中的作用。比如，朱涇鎮(zhèn)的“美麗家園〇頻道”、廊下鎮(zhèn)的“網(wǎng)上信訪”系統(tǒng)等，發(fā)揮QQ、微信等的便捷性，激發(fā)參與熱情和治理活力，探索形成自下而上的自治議題、項(xiàng)目形成機(jī)制和村居工作評(píng)估機(jī)制。一定程度上，這是新時(shí)期引領(lǐng)基層自治的方向。

其二，要整合務(wù)實(shí)有效的群眾工作法。群眾工作法要避免行政色彩和干部“政績(jī)”導(dǎo)向，使為民服務(wù)既有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，又有宣傳效果，讓村民真正接受并樂(lè)于參與。比如，金山衛(wèi)鎮(zhèn)推廣“兩個(gè)六點(diǎn)半”群眾工作法、朱涇鎮(zhèn)“六診工作法”和電子“宅基走訪”等，簡(jiǎn)單易行，貼近村民需求和訴求表達(dá)，也有效占領(lǐng)了農(nóng)村思想文化陣地。

其三，突出農(nóng)村“熟人社會(huì)”特征。發(fā)揮村委會(huì)自治主導(dǎo)作用，注重培養(yǎng)基層自治骨干，打造“領(lǐng)頭羊”、培育“活動(dòng)家”、呼喚“老娘舅”，發(fā)揮好農(nóng)村“三支隊(duì)伍”作用，發(fā)掘一批群眾自治領(lǐng)袖，凝聚和培養(yǎng)更多的群眾骨干在基層自治各個(gè)領(lǐng)域、各類組織中發(fā)揮引領(lǐng)作用。同時(shí)，注重引導(dǎo)社會(huì)組織參與多元化、個(gè)性化的群眾需求，特別是政府購(gòu)買服務(wù)方面，要擴(kuò)大社會(huì)組織的參與力度。

（四）農(nóng)村政治生態(tài)優(yōu)化是一個(gè)發(fā)揮合力作用的過(guò)程。農(nóng)村政治生態(tài)包括村莊的公共空間、政治力量、政治溝通、治理架構(gòu)、影響因素等諸多方面的內(nèi)容。村級(jí)服務(wù)型黨組織創(chuàng)建、村干部作風(fēng)建設(shè)、農(nóng)村“三支隊(duì)伍”作用發(fā)揮、村民有效政治參與、兼職委員的擴(kuò)充（社區(qū)民警兼任“村官”）、“村監(jiān)會(huì)”功能發(fā)揮、“大學(xué)生村官”作用、農(nóng)民對(duì)核心價(jià)值觀的認(rèn)同、村規(guī)民約的重塑、鄉(xiāng)風(fēng)文明提升等方面的發(fā)展?fàn)顩r與水平，綜合演繹著優(yōu)化農(nóng)村政治生態(tài)的合力與路徑。實(shí)踐中，形成以村黨組織領(lǐng)導(dǎo)為核心，村民委員會(huì)為主導(dǎo)，村民為主體，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、駐村單位、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織等共同參與的村級(jí)治理架構(gòu)，既是完善農(nóng)村政治生態(tài)的內(nèi)在需求，也是優(yōu)化村級(jí)治理的方向和目標(biāo)。

作者單位：中共上海市金山區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：周奕韻