法治政府建設(shè)重在落實

于愛榮

黨的十八屆五中全會明確提出“十三五”時期要完成“法治政府基本建成”的戰(zhàn)略目標(biāo)?；仡櫧K法治政府建設(shè)的歷程，一方面，法治政府框架與路徑基本成型，制度體系不斷完善，法治觀念已深入人心，法治政府建設(shè)成效顯著。但另一方面，有些具體制度并沒有落實到位，法治邏輯未能全面、有效轉(zhuǎn)化為可操作的制度而融入政府的常規(guī)工作，行政機關(guān)工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治工作方式還有所欠缺，法治政府建設(shè)的速度和水平與人民群眾的期待還有較大距離。實現(xiàn)“到2020年基本建成法治政府”這個目標(biāo)，最重要的是推動各項制度落地生根。在現(xiàn)有條件下，必須充分尊重事物發(fā)展規(guī)律，抓住以下四個關(guān)鍵點加大工作力度。

突出組織領(lǐng)導(dǎo)，整合法治政府建設(shè)的體制資源

加強依法行政的組織領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)與關(guān)鍵?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證”，同時提出，“借鑒國外法治有益經(jīng)驗，但決不照搬外國法治理念和模式”。與大多數(shù)西方國家不同，我國的法治建設(shè)是黨和政府在認(rèn)清社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，力圖較短時間內(nèi)完成的社會轉(zhuǎn)型，具有自上而下、有規(guī)劃、有步驟推進(jìn)的特征。這是我國法治政府建設(shè)的現(xiàn)實，也是我國政治體制的優(yōu)勢之一。黨和政府站在全面建成小康社會的高度主導(dǎo)法治建設(shè)的推進(jìn)，視野更開闊，協(xié)調(diào)性更強，效率更高。

推進(jìn)法治建設(shè)，離不開一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、令行禁止的組織核心。從中央出臺法治建設(shè)戰(zhàn)略文件到地方成立“全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組”都是這一思路的體現(xiàn)。政府主要領(lǐng)導(dǎo)均要進(jìn)入這個領(lǐng)導(dǎo)小組，并依托法制機構(gòu)對法治政府建設(shè)工作進(jìn)行指導(dǎo)與督查。沒有強有力的領(lǐng)導(dǎo)小組推進(jìn)，依法行政就不會被重視，資源和工作重點就難以向法治政府建設(shè)領(lǐng)域集中。

根據(jù)省委要求，省政府專門出臺《關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的意見》。省全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組最近幾年每年印發(fā)《全省依法行政工作要點》，2015年在省政府1號文件的基礎(chǔ)上，制定了《江蘇省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》，將法治政府的內(nèi)在要求量化為可以測評的具體指標(biāo)。同時，通過開展試點工作與示范點創(chuàng)建活動，在摸索中積累經(jīng)驗，然后推廣到各級政府部門。從這個意義上看，領(lǐng)導(dǎo)小組在法治政府建設(shè)當(dāng)中實際上扮演了發(fā)動機的角色。

加強考核與追責(zé)，提升法治政府建設(shè)的責(zé)任意識

法治政府建設(shè)是加強行政機關(guān)及其工作人員自我約束、自我規(guī)范的過程，對以往的工作方式和權(quán)力空間都會形成較大的挑戰(zhàn)。要加快法治政府建設(shè)的步伐，就必須強化動力和壓力，增強行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的自覺性和危機感。

對于政府部門而言，最大的動力來自于考核。當(dāng)依法行政水平與領(lǐng)導(dǎo)政績及公務(wù)員的工作績效直接掛鉤，且權(quán)重較高時，政府部門就會對法治政府建設(shè)產(chǎn)生足夠動力。當(dāng)前，盡管從中央到省已經(jīng)出臺各類法治政府建設(shè)的文件，但一些地方政府和部門并沒有落實到位，原因之一就是考核力度不夠，法治政府建設(shè)快慢、質(zhì)量高低與領(lǐng)導(dǎo)的政績、工作實績關(guān)聯(lián)度不大。

我省已經(jīng)在政府系統(tǒng)開展依法行政考核多年，對推進(jìn)各級部門依法行政起到了重要作用。如果這一塊力度更大，法治政府建設(shè)速度也會相應(yīng)加快。當(dāng)然，依法行政考核體系必須科學(xué)，并具有較強的可操作性。否則依法行政考核就會走入誤區(qū)，甚至適得其反。

與此同時，還應(yīng)當(dāng)加強壓力機制的完善。目前，以法治政府建設(shè)作為官員問責(zé)內(nèi)容的問責(zé)機制還不夠完善，重大決策終身責(zé)任制及責(zé)任倒查機制尚未形成可操作的制度規(guī)范。所以，有必要加快落實步伐。一旦對決策嚴(yán)重失誤的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員能有效追責(zé)，那么這種壓力就會轉(zhuǎn)化為政府部門積極推進(jìn)依法行政的動力。

緊抓權(quán)力制約與監(jiān)督，強化法治政府的制度邏輯

法治政府本質(zhì)上是一個有限政府，而有限政府的關(guān)鍵是對權(quán)力的制約和監(jiān)督。如果制約和監(jiān)督機制失效，法治政府的建設(shè)也只能是水中月、鏡中花。

譬如，我們強調(diào)政府應(yīng)當(dāng)依法全面履行職能，把依法應(yīng)當(dāng)管好的事情管好，把不該管也管不好的事情還給市場與社會，也就是有所為有所不為。但實際工作中，總有一些部門和工作人員不能嚴(yán)格遵守，在規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法、行政管理等方面都存在相關(guān)問題。僅靠系統(tǒng)內(nèi)部的依法行政考核還不夠，有可能陷入形式化窠臼，還要創(chuàng)造制度條件由利益相關(guān)方以權(quán)力監(jiān)督的形式去推動依法行政。

實際上，我國對政府監(jiān)督的形式種類很多，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。以國家權(quán)力體制為界線，可以將它們分為體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督。這些監(jiān)督對依法行政起到了積極作用，但功能還遠(yuǎn)未發(fā)揮出來。體制內(nèi)監(jiān)督要真正有效發(fā)揮作用，必須重點強化監(jiān)督部門的職能，并輔之以相應(yīng)的人事編制和財政支持。譬如行政執(zhí)法監(jiān)督，具體監(jiān)督部門或科室往往是體制內(nèi)的弱勢單位，人財物不足，自然就沒有精力和能力實行有效監(jiān)督和制衡，也就會導(dǎo)致監(jiān)督無力。體制外的監(jiān)督要充分發(fā)揮作用，必須大幅降低外部監(jiān)督的門檻、暢通監(jiān)督的渠道。權(quán)力的濫用總會有利益受損的一方，只有相對人的救濟成本遠(yuǎn)低于執(zhí)法者的違法成本，相應(yīng)監(jiān)督才會落到實處。2014年行政訴訟法作了重大修改，大幅降低了民告官的門檻與成本，引發(fā)行政復(fù)議和行政訴訟案件激增。這對法治政府建設(shè)是一個重大的推動，政府系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)以開放的姿態(tài)迎接這種挑戰(zhàn)，借助外力來提升自身的法治化水平。

推動制度的可操作化，落實法治政府建設(shè)各項任務(wù)

宏觀層面的制度設(shè)計再完美，如果沒有具體制度支撐，終究流于形式。無論是強化法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，還是完善依法行政的考核與追責(zé)機制，抑或加強權(quán)力之間的制衡與監(jiān)督，歸根結(jié)底是為了推動各項制度的落實。

落實制度，關(guān)鍵在于強化制度的可操作性。譬如，重大行政決策、規(guī)范性文件的合法性審查已經(jīng)強調(diào)了多年，但實踐中落實得并不是很好，原因之一就是缺乏可操作的細(xì)則。政府部門在執(zhí)行時難以操作，貫徹執(zhí)行的動力就會不足，依法行政考核也沒有相應(yīng)的憑據(jù)。為解決這一問題，江蘇省委省政府“兩辦”專門出臺意見，省政府辦公廳也發(fā)文提出要求。省全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室開展了重大行政決策規(guī)范化管理試點，探索推行重大決策目錄化管理、全過程記錄、合法性審查意見書和立卷歸檔。

黨的十八屆五中全會強調(diào)，要讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作。而要突破制度的可操作化瓶頸，尤其需要結(jié)合實際、大膽創(chuàng)新。特別是，在當(dāng)今科技日益發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)化時代，法治政府建設(shè)完全可以借助科技，降低法治運行成本，將傳統(tǒng)手段難以實現(xiàn)的權(quán)力監(jiān)督變成舉手可得的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督。譬如通過完善政府網(wǎng)站，以開放、共享的姿態(tài)加大政府信息公開力度，既可提高政府服務(wù)效率，又能大幅降低公民監(jiān)督行政執(zhí)法的成本，對依法行政形成倒逼機制。又譬如行政執(zhí)法文書的軟件化、網(wǎng)絡(luò)化制作，重大行政決策的網(wǎng)上運行，甚至小到公務(wù)員執(zhí)法記錄儀等都意味著過去的執(zhí)法模式面臨全方位的重構(gòu)，一切執(zhí)法行為都有條件曬在陽光之下。以往易被人情與關(guān)系網(wǎng)腐蝕的權(quán)力監(jiān)督模式由此獲得根本性改造，依靠現(xiàn)代多媒體技術(shù)支撐的行政執(zhí)法有望走向全面公開化、陌生化，最終大幅度增加違法行政成本，產(chǎn)生良好的法治政府建設(shè)效益。因此，要將科技融入制度創(chuàng)新，推動法治的跨越式發(fā)展。

（作者系江蘇省全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、江蘇省政府法制辦公室主任） 責(zé)任編輯：蘇勝利