1億人在城鎮(zhèn)落戶如何實現(xiàn)？

王紅茹

在4月19日《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》發(fā)布會上，國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長徐林表示，推動農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)是發(fā)改委今年的重要工作之一，為做好該項工作，第一步就是要推動戶籍制度改革，讓有條件落戶的非本地戶籍人口在城市落戶。

國家“十三五”規(guī)劃綱要也提出，到2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率目標達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%。目前戶籍人口城鎮(zhèn)化率39.9%，未來還要提高5個百分點，相當(dāng)于要有1億人在城鎮(zhèn)落戶。這個任務(wù)非常艱巨，新型城鎮(zhèn)化如何推動，如何讓更多的農(nóng)民工在城市安家落戶？

28省份出臺戶改具體方案

徐林在新聞發(fā)布會上透露，在國務(wù)院出臺戶籍制度改革方案之后，目前全國已有28個省份出臺了戶籍制度改革的具體方案，“今年首要任務(wù)是使所有地方都能夠出臺具體落實國務(wù)院戶籍制度改革的做法和政策?！?/p>

《中國經(jīng)濟周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，全國31個省、自治區(qū)、直轄市，僅北京、寧夏、西藏三地沒有出臺戶籍制度改革實施意見。

記者查閱各地已出臺的戶籍制度改革方案發(fā)現(xiàn)，不少地方均提出在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及其他所有戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。這跟國務(wù)院2014年7月24日印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱意見）一脈相承。意見指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。也就是說，中國將逐漸打破二元戶籍制度，實行城鄉(xiāng)戶籍“一元化”登記管理。

這是個進步。在計劃經(jīng)濟時代，我國將戶口劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)戶口是指原靠自己生產(chǎn)口糧的農(nóng)業(yè)人口;非農(nóng)業(yè)戶口是指原國家分配口糧的城市戶口。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度不僅造成城鄉(xiāng)之間資源配置和發(fā)展的不均衡，還衍生了事故賠償“同命不同價”等歧視性現(xiàn)象。

顯然，實行城鄉(xiāng)戶籍“一元化”登記管理后，“同命不同價”等歧視性現(xiàn)象在制度層面將不復(fù)存在。但是，城鄉(xiāng)戶籍“一元化”登記管理，卻讓戶籍城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計變得困難。

據(jù)記者了解，目前一些省份已經(jīng)宣布取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的稱謂，戶口本上已經(jīng)看不出是農(nóng)業(yè)戶口還是非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一稱為“居民戶口”。這樣一來，怎么計算戶籍人口城鎮(zhèn)化率？怎么計算“‘十三五時期1億左右的人口在城鎮(zhèn)落戶”這個指標？目前并沒有統(tǒng)一的標準。

此外，一些地方在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，采用了簡單地把農(nóng)業(yè)戶口改為城鎮(zhèn)戶口的做法。對此，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心總規(guī)劃師、規(guī)劃院院長沈遲通過《中國經(jīng)濟周刊》提出，要謹防在城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府急于求成，為了城鎮(zhèn)化率的虛名與政績，只求戶口的城鎮(zhèn)化：“我不贊成有的地方為了戶籍人口的高城鎮(zhèn)化率，通過縣改區(qū)，將全縣人口的戶籍本都改成城鎮(zhèn)戶口一類的做法，我們不是為了達到45%的城鎮(zhèn)化率簡單地把戶口改一下，而是農(nóng)民工真正在哪個地方有穩(wěn)定的就業(yè)，戶口就應(yīng)該遷到那里，這才是真正的城鎮(zhèn)戶籍人口?！?/p>

調(diào)查顯示：愿意落戶城市的僅有5500萬～6900萬農(nóng)民工

農(nóng)民和農(nóng)民工不愿意進城了？這是真的。

中國社會科學(xué)院日前發(fā)布的關(guān)于“中西部農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意愿分布”調(diào)查顯示，“很想”的占11.83%、“比較想”的占21.73%、“一般”的占17.45%、“不太想”的占24.82%、“完全不想”的占24.13%。也就是說，約有一半農(nóng)民不想進城。另外，66.1%的農(nóng)民選擇到了一定年齡就回鄉(xiāng)。

這一現(xiàn)象，在兩年前就已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)。2014年3月，沈遲所在的中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃院與中國人民大學(xué)組成的聯(lián)合調(diào)查組，對浙江省海寧市城市發(fā)展戰(zhàn)略進行公眾問卷調(diào)查時就發(fā)現(xiàn)：愿意在海寧市落戶的農(nóng)民工，在安置意愿上，逾半數(shù)受訪村民表示更愿意居住在本村內(nèi)建設(shè)的新社區(qū)，將近一半的農(nóng)村居民不愿意到城市居住生活，愿意遷入戶口的新居民僅占調(diào)查總數(shù)的20%。

這或許只是一個城市的個案。但這跟6年前中國社會科學(xué)院張翼教授對2010年全國大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析的結(jié)果異曲同工，調(diào)查顯示：愿意在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工，只有20%～25%。《中國人口科學(xué)》去年發(fā)表美國奧本大學(xué)美籍華裔唐宗力教授的成果也顯示，近5年來，農(nóng)民工大量回流，而且落戶定居城市的行為和意愿不進反退。

按照愿意在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工20%～25%這個統(tǒng)計結(jié)果，如果以2015年末全國農(nóng)民工總量2.77億人為基數(shù)計算，愿意落戶的僅有5500萬～6900萬。這個數(shù)據(jù)跟《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出的“在2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的目標任務(wù)，顯然還有比較大的差距。

農(nóng)民不想進城，擔(dān)心原有利益受損

“有半數(shù)被訪農(nóng)民不愿進城，這既與農(nóng)民生活狀況得到較大改善、農(nóng)村基本公共服務(wù)正在完善有關(guān)，更與農(nóng)民擔(dān)心失去土地等原來在村集體所有的權(quán)益后的生活保障相關(guān)?！鄙蜻t的判斷不無道理。

榮愛珍，山西省臨汾市洪洞縣甘亭鎮(zhèn)南李村村民，她所在的甘亭鎮(zhèn)距離臨汾市10多公里，到臨汾市中心僅半個小時車程。她是在自家的住宅確權(quán)以后，才敢在去年7月到北京打工。

“我老公在外地打工，我兒子在外地上學(xué)，家里只有我一個人，本來是要守家的。但是去年村里對住宅進行了確權(quán)后，我心里踏實了，出來打工也是為了多掙點錢?！?/p>

榮愛珍所說的確權(quán)，是依照法律、政策的規(guī)定，經(jīng)過房地產(chǎn)申報、權(quán)屬調(diào)查、地籍勘丈、審核批準、 登記注冊、發(fā)放證書等登記規(guī)定程序，確認某一房地產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項權(quán)利。確權(quán)是保護農(nóng)民利益的首要問題。農(nóng)民有了權(quán)證，就有了財產(chǎn)，就能有財產(chǎn)收入。

現(xiàn)實情況下，不少農(nóng)民工不愿落戶城市，也有農(nóng)民工認為如果落戶城市，原來的利益可能會喪失。對此，徐林表示，這種情況主要發(fā)生在離城市或城鎮(zhèn)較近的地區(qū)，最主要的原因是農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)上有特殊權(quán)利——農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地權(quán)等，農(nóng)民如果覺得在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)給他帶來的好處比進城后政府賦予的福利更有吸引力，可能會選擇不落戶?！斑@是他的自由，農(nóng)民工落戶在自愿的基礎(chǔ)上，沒有人會強迫他去落戶”。

徐林認為，為鼓勵農(nóng)民工落戶，今后可能需要探索一種激勵機制，讓這些農(nóng)民在農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)，包括宅基地、集體股權(quán)收益分配權(quán)等，有變現(xiàn)或自愿有償退出的機制。機制建立起來之后，農(nóng)民可自己選擇，把他們在農(nóng)村的權(quán)益變現(xiàn)之后再到城市落戶，“目前這套機制還沒有很好建立起來，這是下一步需要探索的問題”。

專家建議：

放開農(nóng)民工到大城市的通道

可以想象，當(dāng)涉及農(nóng)民利益的“三權(quán)”確立之后，農(nóng)民到城市落戶的積極性定會高漲。但是，人們更關(guān)注：這些農(nóng)民走出農(nóng)村后會選擇去哪里呢？

近日，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院講師孫中偉在《人口研究》上發(fā)表了《農(nóng)民工大城市定居偏好與新型城鎮(zhèn)化的推進路徑研究》一文，他的分析顯示，工作在上海、南京和杭州等特大城市的農(nóng)民工，在本地定居下去的意愿最高，其次為一般大城市，比如蘇州、無錫、寧波等，其他中小城市，農(nóng)民工定居的意愿最低。

孫中偉的調(diào)查結(jié)果很明確，大城市是農(nóng)民工定居的首選。有意愿進城落戶的農(nóng)民工中，有70%的落戶意向是大城市。江浙滬三地統(tǒng)計表明，在省會城市工作的農(nóng)民工，本地定居意愿高達75.1%，而在中小城市工作的定居意愿為47.27%。

可是目前的戶籍政策恰恰是大城市設(shè)置了高門檻?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，“合理確定大城市落戶條件”，“嚴格控制特大城市人口規(guī)?！?，2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，也明確了城鎮(zhèn)化建設(shè)的主攻方向為“中小城市”。可以說，控制大城市發(fā)展是基本思路。

中小城市和小城鎮(zhèn)歡迎農(nóng)民工但是卻不愿意來，農(nóng)民工愿意到大城市去卻受政策所限又去不了，似乎國家的戶籍政策和農(nóng)民工的個人意愿在空間上錯位了。

對此，北京大學(xué)楊開忠教授向《中國經(jīng)濟周刊》記者建議，除了人口過密的極少超大城市和生態(tài)十分脆弱、生態(tài)容量十分有限、文化保護意義特殊的極少地方外，其他所有城市都應(yīng)著力全面放開落戶條件?！斑@一改革兼顧了個人和社會、眼前利益和長遠利益，意義重大。要進一步解放思想、鼓足勇氣，打破只顧自家‘一畝三分地的地方利益藩籬?！?