論行政處罰中的告知程序

詹佳

摘 要：告知程序是行政處罰的必經(jīng)程序。在實現(xiàn)行政公正、公平、民主，維護行政秩序，以及保護公民的合法權(quán)益方面，告知程序發(fā)揮著重要作用。但是，在我國行政處罰中關(guān)于告知程序的相關(guān)規(guī)定還不夠成熟，在諸如告知形式、告知發(fā)生的時間和告知期限、告知對象與內(nèi)容等方面還存在許多缺陷，需要我們在法治進程中不斷加以完善。

關(guān)鍵詞：行政處罰；告知程序；告知內(nèi)容；告知形式

行政處罰是行政主體為了懲戒違法者，讓行政法律規(guī)范得到切實遵守，有效實施行政管理，維護社會、經(jīng)濟和生活秩序的重要且必要手段。但是，行政處罰屬于一種典型的侵益性行政行為，也存在一些消極因素，對于人們的合法權(quán)益存在著一定的威脅性，可能會造成一定的損害。要想對其消極因素進行抑制，充分發(fā)揮行政處罰的積極作用，就必須將行政處罰放在一定的框架內(nèi)，用制約機制與原則來進行約束。對行政處罰的程序進行完善能夠讓行政處罰的操作變得更加規(guī)范與統(tǒng)一，能夠有效制約行政處罰潛藏的消極因素。在行政處罰程序中，行政處罰的決定程序其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是保障行政處罰得以正確實施的前提條件。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）在第五章中規(guī)定了行政處罰的決定程序，主要包括簡易程序、一般程序、聽證程序和告知程序。其中，告知程序是最容易在實踐中被忽視的一項程序，無論是在學(xué)術(shù)界還是在實踐部門中，對行政處罰的告知程序都存在認識上的不統(tǒng)一。本文的落腳點就在于行政處罰的告知程序，基于對其作用、意義及現(xiàn)狀的了解上，對其存在的問題加以分析，以期能找到解決問題的辦法。

一、行政處罰程序中告知程序的作用及意義

行政處罰程序中的告知程序是指行政主體在依法對行政相對人的違法行為作出相應(yīng)的處罰決定之前，根據(jù)法定的程序和方法將法律規(guī)定的各項內(nèi)容告知當(dāng)事人的一項法律制度。這其中的告知，就當(dāng)事人而言，是其應(yīng)該受到保護法定的權(quán)利；而對于行政機關(guān)而言，則是應(yīng)該履行的法定義務(wù)。行政機關(guān)作出告知行為，必須是在正式作出行政處罰決定之前，這是發(fā)揮告知的作用，保障當(dāng)事人合法權(quán)益的需要。如果行政機關(guān)在作出行政處罰決定之后才告知受處罰人相關(guān)內(nèi)容，則屬于違反了法定程序，不利于受處罰人進行權(quán)利的維護。

行政處罰程序中的告知程序有其無可替代的作用與意義：首先，告知程序在行政處罰程序中，能保證公平、公正與民主真正地落到實處。我國《行政處罰法》賦予了行政處罰主體告知義務(wù)，也相應(yīng)的給與了受行政處罰人被告知的權(quán)利。這樣就能夠促使行政機關(guān)在作出行政處罰決定時，就事實問題和法律問題進行認真考慮，慎重作出決定，避免行政機關(guān)作出的行政處罰決定出現(xiàn)任意性。同時，也有利于接受處罰的對象在真正受到行政處罰前知悉處罰的具體情況，方便他們能更好地、及時地行使陳述與申辯的權(quán)利，充分維護自身權(quán)益。

其次，經(jīng)過告知程序可以讓當(dāng)事人對行政處罰決定更加信服，避免出現(xiàn)行政主體與受處罰對象爭鋒相對的局面，只有受處罰人對處罰決定沒有異議，時候執(zhí)行起來才會更加方便。經(jīng)過告知，處罰相對人在參加聽證之前就可以掌握相關(guān)信息，做好更充分的聽證準(zhǔn)備，保障聽證程序的順利進行。通過行政處罰的告知程序，處罰相對人也能充分行使陳述、申辯權(quán)。處罰相對人的陳述、申辯能幫助行政處罰決定機關(guān)查清案件事實，獲取確鑿證據(jù)。通過充分的陳述、申辯后得出的行政處罰結(jié)果也更容易獲得當(dāng)事人的信服。就算是處罰相對人不服行政處罰，也可以通過告知程序獲得的信息認真考慮獲得法律救濟的可能性。

二、行政處罰中告知程序的現(xiàn)狀

（一）行政處罰程序中告知程序的法律規(guī)定

我國《行政處罰法》第三十一條規(guī)定：“行政機關(guān)……應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！边@一條文明文規(guī)定了告知程序，也說明告知程序是法定程序。

在《行政處罰法》第四十一條中規(guī)定了違反告知程序的法律后果：行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，若不向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，行政處罰決定就不能成立。在第四十二條中規(guī)定了行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。

以上便是我國《行政處罰法》中有關(guān)告知程序的所有規(guī)定，可以看出這些規(guī)定都比較籠統(tǒng)，也過于粗糙，不利于在實踐中實施。

（二）行政處罰中告知程序的缺陷

現(xiàn)階段我國的行政處罰程序還存在一些問題，特別是關(guān)于行政處罰告知程序方面的問題，無論是理論界還是實務(wù)界都充斥著各種不同的認識。行政處罰的告知程序是法律設(shè)定的用來保證當(dāng)事人享有必要知情權(quán)的程序。行政主體在作出行政處罰決定之前進行告知，有利于當(dāng)事人在此基礎(chǔ)上為自己辯護和防衛(wèi)，從而維護自身合法權(quán)益，促進行政機關(guān)依法公正行使權(quán)力。盡管我國《行政處罰法》對行政處罰告知程序有相關(guān)規(guī)定，但是規(guī)定得過于籠統(tǒng)與粗糙，還有不少缺陷，在實踐中各地的做法也不盡相同。具體說來主要有以下幾方面的缺陷：

1、在告知形式方面。由于我國《行政處罰法》僅規(guī)定了行政處罰告知程序的告知內(nèi)容及處罰相對人的陳述申辯權(quán)，而對告知形式?jīng)]有明確規(guī)定，所以各地行政機關(guān)在行政處罰告知程序中充分發(fā)揮了“主觀能動性”，采用的告知形式各有千秋。告知形式的不規(guī)范，給處罰相對人的被告知權(quán)造成了極大損害。

2、在告知的時間與期限方面。從行政處罰告知程序的時間來看，《行政處罰法》第三十一條規(guī)定為“在作出行政處罰決定之前”。這個時間點到底是“在處罰決定書送達之前”，還是“在調(diào)查終結(jié)并提出初步意見之后送法制機關(guān)審核前或報行政機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)決定之前，由辦案單位完成”，人們的認識尚未統(tǒng)一?！霸谧鞒鲂姓幜P決定之前”存在一個過程，其中一般程序就有八個步驟。告知的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與程序的階段性相適應(yīng)，否則會不利于當(dāng)事人權(quán)利的行使。從告知期限來看，我國的《行政處罰法》中并未規(guī)定行政處罰告知程序的告知期限。沒有法律的約束，行政處罰主體應(yīng)當(dāng)在作出行政處罰決定的什么期限前告知處罰相對人就具有隨意性。

3、在告知對象方面。我國《行政處罰法》中對于告知對象的有關(guān)規(guī)定不夠全面，第三十一條僅規(guī)定了告知對象為“當(dāng)事人”，這種規(guī)定過于模糊，單一。通過對《行政處罰法》的解讀我們可以看到第二十三條、二十七條、二十八條等條文中也有“當(dāng)事人”字樣出現(xiàn)，由此我們推斷“當(dāng)事人”應(yīng)該是指行政處罰相對人。然而在實踐中，除了行政處罰相對人的利益，其他非處罰相對人的利益也會因為行政處罰受到影響。這些人雖然不是行政處罰的相對人，但是他們與行政處罰事項有著利害關(guān)系，若是將這些人排除在告知對象的范圍之外，就會剝奪他們維護自己合法權(quán)益的機會，嚴重損害社會公正。

4、在告知內(nèi)容方面。根據(jù)《行政處罰法》，行政機關(guān)作出行政處罰決定時應(yīng)當(dāng)告知的內(nèi)容包括行政處罰的事實、理由及依據(jù)，以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。而對處罰的具體種類和幅度是否需要告知沒有相關(guān)規(guī)定，對于當(dāng)事人依法享有的權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何行使，在什么期限內(nèi)行使是否需要告知也沒有相關(guān)規(guī)定。要知道行政處罰主體告知的內(nèi)容越全面就越有利于當(dāng)事人陳述和申辯權(quán)的表達，同時也越有利于行政機關(guān)作出全面客觀公正的決定。

5、在法律責(zé)任方面?！缎姓幜P法》為行政處罰主體設(shè)置了告知義務(wù)，第四十一條也規(guī)定了不履行告知義務(wù)的法律后果是行政處罰決定不能成立，但對于瑕疵履行告知義務(wù)的法律后果則規(guī)定得很模糊，甚至可以說是空白。瑕疵履行告知義務(wù)也就是行政處罰主體在告知時將行政處罰的事實、理由及依據(jù)告知得不完整、不全面，或者沒有在合理期限內(nèi)告知，令處罰相對人無法充分行使權(quán)利。

三、行政處罰中告知程序的完善建議

（一）告知形式主要采用書面形式

行政處罰直接影響著受處罰人的權(quán)益，只有有效且規(guī)范的告知，才能切實保證受處罰人及時、準(zhǔn)確地知悉行政處罰的相關(guān)信息。參照民事訴訟中關(guān)于送達的規(guī)定，行政處罰中的告知應(yīng)主要采用書面形式，這樣有利于法律救濟工作的順利開展。如果用口頭方式進行告知，由于缺乏詳細的工作流程記載，在進行法律的救濟時會因當(dāng)事人的否認，行政機關(guān)缺少證明履行告知的證據(jù)而導(dǎo)致該處罰無效。當(dāng)然，在有些特殊情況下使用書面形式不太實際，也會降低行政效率，比如在簡易程序的有些場合里就適合采用口頭告知方式，這種情況下就應(yīng)當(dāng)在當(dāng)場處罰決定書上注明，并要求處罰相對人簽字確認。有時根據(jù)實際情況為了保證行政效率，也可以通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布、電話通知等方式作為輔助性的告之方式，在某些特殊情況下，還可以采用民事訴訟中的公告送達。

（二）告知時間與期限應(yīng)與案件適用的程序相對應(yīng)

從法律規(guī)定以及設(shè)立告知程序的目的來看，無論是簡易程序還是一般程序都應(yīng)適用告知程序。在《行政處罰法》中，告知程序規(guī)定在行政處罰決定程序的總的規(guī)定里，具有總則的性質(zhì)，簡易程序和一般程序分別規(guī)定在第一節(jié)、第二節(jié)，可以視為是分則的內(nèi)容。根據(jù)法律規(guī)范總則指導(dǎo)分則的原理，告知程序應(yīng)當(dāng)適用于簡易程序和一般程序。告知程序的設(shè)定是為了追求處罰公開公正和保護處罰相對人的合法權(quán)益，從這點上看告知程序也應(yīng)貫穿于簡易程序和一般程序之中。因案件適用程序的不同，行政處罰告知的時間與期限也應(yīng)有所區(qū)別。

簡易程序一般適用于事實清楚、案情簡單、因果關(guān)系明確、危害后果輕微的行政案件。《行政處罰法》第三十四條規(guī)定了當(dāng)場處罰的程序，執(zhí)法人員向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件這一環(huán)節(jié)就相當(dāng)于身份告知，也就意味著告知程序在這個時候就開始了。在實踐中，身份告知一般是執(zhí)法人員最先作出的行為，所以其他內(nèi)容的告知便可以在身份告知時一起完成。在一般程序中，除了申請回避權(quán)外，其他告知內(nèi)容都是在調(diào)查終結(jié)并提出初步處罰意見之后才能確定。而如果在這之前告知，行政機關(guān)根本無法確定告知哪些事實、理由及依據(jù)，也不能確定是否需要告知當(dāng)事人申請聽證權(quán)。所以除了對申請回避權(quán)的告知外，告知的時間應(yīng)該在案件調(diào)查終結(jié)報告制作完畢并提出初步處罰意見后，行政處罰決定作出之前這一階段。而告知當(dāng)事人申請回避權(quán)設(shè)置在調(diào)查開始時則是為了防止理應(yīng)回避之人參與案件的調(diào)查，對處罰結(jié)果產(chǎn)生不利影響。

（三）告知對象的范圍應(yīng)當(dāng)包含其他利害關(guān)系人

在諸多法治發(fā)達的國家在其行政法的制度和典則中都承認了利害關(guān)系人的法律地位，諸多行政程序法典完善的國家也都在程序法中確立了利害關(guān)系人的概念和地位。在我國利害關(guān)系人參與行政程序的規(guī)定非常零散，目前只有在決策性行政聽證程序中有利害關(guān)系人參與的情況，而其他的程序規(guī)則中則沒有確立該制度?？梢哉f這是制約我國行政程序理性化的一個重要因素。行政處罰告知程序中利害關(guān)系人的參與資格可以參照行政訴訟制度中有關(guān)于利害關(guān)系人的規(guī)定。需要告知的利害關(guān)系人的選擇不僅要滿足權(quán)益保障的價值追求，保護受侵害方的合法權(quán)益，還要保障行政秩序和行政效率，將沒有必要告知的利害關(guān)系人排除在告知對象之外，以保障行政秩序的連續(xù)性和行政資源的可利用性。

（四）告知內(nèi)容要求具體、明確

行政告知的內(nèi)容一般分為身份告知、責(zé)任告知、權(quán)利告知、知情告知四種。身份告知是指行政機關(guān)工作人員向處罰當(dāng)事人表明身份。責(zé)任告知是指行政處罰主體告知處罰相對人如實提供證據(jù)、如實回答等等。權(quán)利告知是指行政處罰主體應(yīng)充分告知處罰相對人依法享有的權(quán)利以及權(quán)利行使的期限。還有些學(xué)者認為應(yīng)當(dāng)包括對處罰決定不服時的申請復(fù)議權(quán)或直接起訴權(quán)。在筆者看來陳述權(quán)、申辯權(quán)、要求聽證權(quán)、申請回避權(quán)這類與作出行政處罰決定有密切關(guān)系的權(quán)利是行政處罰告知程序中必須要告知的內(nèi)容，而申請復(fù)議權(quán)或提起訴訟權(quán)等針對行政處罰的救濟權(quán)利則沒有必要納入行政處罰告知程序的范疇。知情告知是指行政處罰主體告知處罰相對人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)。這些事實包括行政相對人的行政違法行為、違法事實，更具體地說，包括該違法行為發(fā)生的時間、地點、過程、具體情節(jié)以及發(fā)生的危害結(jié)果。理由是當(dāng)事人的違法行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系，是行政主體作出處罰決定的理由。行政主體所依據(jù)的應(yīng)當(dāng)是行政處罰法或者相關(guān)法律規(guī)定，否則不能對當(dāng)事人實施處罰。更具體地說，在事實部分應(yīng)包括違法行為發(fā)生的時間、地點、經(jīng)過、情節(jié)以及危害結(jié)果；在理由部分應(yīng)包括違法行為的性質(zhì)，從輕、從重的情節(jié)，據(jù)以認定的證據(jù)等。還有行政處罰的種類、幅度等也應(yīng)包含在知情告知里面，這樣處罰相對人行使權(quán)力才更具有相對性，同時這也是聽證程序啟動的必然要求。

（五）明確告知瑕疵的法律責(zé)任

沒有法律責(zé)任的法律制度是蒼白無力的。現(xiàn)行《行政處罰法》第四十一條、五十五條中規(guī)定了未進行告知的行政處罰的決定不能成立，違反法定的行政處罰程序的，由上級行政機關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，可以對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。但在實踐中，“違反法定的行政處罰程序”通常并不包含瑕疵告知的情形，對于告知有瑕疵時的法律責(zé)任的規(guī)定是空白的。所以除了已有的相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)將瑕疵告知的情形也考慮到法律責(zé)任體系中?？梢愿鶕?jù)具體情形，按照瑕疵的嚴重程度以及瑕疵對告知效果的影響大小來確定不同程度的法律責(zé)任。嚴重的瑕疵告知相當(dāng)于未履行告知，產(chǎn)生與之相同的法律責(zé)任，而輕微的瑕疵告知可以參照限期補正的法律責(zé)任或賦予相對人一定的救濟權(quán)來維護其合法權(quán)益。（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）

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