政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范

艾比努爾?木拉提

摘 要：政府購買公共服務(wù)是一種制度創(chuàng)新，最早產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國家。自20世紀(jì)90年代步入中國，逐漸成為我國部分地區(qū)政府的改革新思路之一。目前，政府向社會組織購買公共服務(wù)的內(nèi)容包括社區(qū)服務(wù)、環(huán)衛(wèi)保潔、居家養(yǎng)老、教育文化、城市管理等多個方面。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；風(fēng)險；防范

一、政府購買公共服務(wù)及風(fēng)險概述

（一）相關(guān)概念

1、公共服務(wù)。所謂“公共服務(wù)”，它的目標(biāo)是滿足全社會的共同需要，是指不是為了謀求個人或私部門利益，而是涉及公眾的公共利益。如果這類活動不依靠政府的強(qiáng)制力去推行實(shí)施而由私人部門承擔(dān)，則難以保障服務(wù)的質(zhì)量和效率等，甚至?xí)绊懮鐣椭C。

2、政府購買公共服務(wù)。政府購買公共服務(wù)是指政府作為委托人與顧客，以不增加財政支出為前提，在公共服務(wù)領(lǐng)域中引入市場競爭機(jī)制并公開招標(biāo)，使有資質(zhì)的社會組織為其形成激烈的競爭，將公共服務(wù)的直接提供權(quán)轉(zhuǎn)讓給這些中標(biāo)的社會組織，但是政府不能就此放任不管，依然要制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量和效果。

3、政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險。政府的職能雖然職能轉(zhuǎn)移了，但為人民服務(wù)這一政府的宗旨也是作為政府購買公共服務(wù)的目標(biāo)沒有改變，只是方式方法上有了創(chuàng)新改革。政府購買公共服務(wù)并不是一勞永逸的，它是一個冗雜的委托代理鏈，其間任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，都會導(dǎo)致政府購買服務(wù)的結(jié)果與上述目標(biāo)發(fā)生背離，使各方都面臨直接或間接的損失。

（二）相關(guān)理論基礎(chǔ)

1、代理理論（Agent Theory）。代理理論又稱為合同理論。在專業(yè)分工的時代背景下，每個人都無法做到自給自足，因此一種所謂的“委托-代理”關(guān)系便隨之產(chǎn)生。這也是一種契約既可以十分明了也可以是隱含不清的。根據(jù)這種契約，一方指定或者雇傭另一方為其提供服務(wù)。同時，前者授予后者一定的決策權(quán)利，并依據(jù)具體情況支付相應(yīng)報酬。

2、交易費(fèi)用理論（Transaction Cost Theory）。交易費(fèi)用理論也成為交易成本理論。簡言之，即為了達(dá)成某種交易或協(xié)議過程中的所有花費(fèi)。該理論關(guān)注的焦點(diǎn)是如何降低交易費(fèi)用。交易費(fèi)用理論不僅為研究組織制度的功能及其選擇提供了一種全新的理論和方法，而且還成功的應(yīng)用于公共管理的許多研究領(lǐng)域，例如公共管理模式在利用市場機(jī)制、政府購買公共服務(wù)等。

二、政府購買公共服務(wù)的主要風(fēng)險

（一）國家政府的風(fēng)險

政府將市場競爭機(jī)制引入公共服務(wù)的提供，本意是通過競爭激發(fā)各提供一方的積極性，但政府與社會組織合作過程中必然存在滋生腐敗的機(jī)會。主要表現(xiàn)在三個階段：合同訂立前，有些政府內(nèi)部官員人為設(shè)置信息盲點(diǎn)、獲得政府隱藏的信息；在合同執(zhí)行中，為防止質(zhì)量問題被發(fā)現(xiàn)而承擔(dān)違約或違法責(zé)任，于是向負(fù)責(zé)該項目的官員行賄；合同到期時，政府要對公共服務(wù)進(jìn)行評價，并支付相應(yīng)的報酬及決定社會組織是否可以繼續(xù)承包該服務(wù)，這一階段也極其容易產(chǎn)生腐敗。

（二）社會組織的風(fēng)險

1、壟斷風(fēng)險。例如廣州有人口數(shù)量大于1400萬，購買公共服務(wù)商談會只有34家提供服務(wù)的社會機(jī)構(gòu)出席。而人口數(shù)量不超過700萬的香港，卻有超過1萬家社會組織，負(fù)責(zé)大量社會事務(wù)的管理與提供。中山大學(xué)的倪星教授曾向記者坦言，一些政府官員時常抱怨，沒有合適的、高質(zhì)量的社會組織參與公共服務(wù)的購買。這導(dǎo)致政府的選擇十分有限，難以展開充分的競爭，政府易傾向于把公共資源集中在一個或幾個發(fā)展相對成熟的社會機(jī)構(gòu)上，不但難以保障公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，壟斷現(xiàn)象隨之產(chǎn)生。

2、道德觀念風(fēng)險。所謂道德風(fēng)險就是人們利用市場的不成熟或者市場的被扭曲，進(jìn)行背離道德準(zhǔn)則的經(jīng)營活動，從而給社會造成不良影響的可能性。

有資質(zhì)的社會組織提供服務(wù)似乎比政府機(jī)關(guān)更加高效，但其結(jié)果卻與預(yù)期大相徑庭，根本原因在于社會組織容易被利益所驅(qū)使，沒有真正的把握提公共服務(wù)的根本宗旨。有限理性以及信息的不對稱性造成機(jī)會主義行。因此，社會組織提供公共服務(wù)的結(jié)果往往會與政府的初衷背道而馳。如西蒙所說“個體若沒有暢通的溝通機(jī)制，閉門造車，就不會達(dá)到理性的任何高度?！雹?/p>

（三）目標(biāo)團(tuán)體的風(fēng)險

1、社會公眾監(jiān)督不力風(fēng)險。第一，公眾監(jiān)督渠道不暢通。目前我國公共服務(wù)生產(chǎn)者相關(guān)的信息公開機(jī)制尚未完全形成，公眾只是在公共服務(wù)提供過程的末端，沒有高效通暢的公眾監(jiān)督渠道，公眾就不能起到很好的監(jiān)督作用。第二，公眾監(jiān)督意識不足。我國因受傳統(tǒng)文化的影響，部分公民認(rèn)為要接受政府提供的任何公共服務(wù)，而不應(yīng)該對政府進(jìn)行監(jiān)督，做一位順從的公民才是好的。

2、非均等化風(fēng)險。公共服務(wù)均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。政府購買公共服務(wù)的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，保障公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，為人民提供無差別的服務(wù)，縮小地區(qū)貧富差距，解決社會公平問題，建成和諧社會。

三、政府購買公共服務(wù)的防范措施

（一）規(guī)范政府購買行為

公共服務(wù)的購買流程關(guān)系到公共服務(wù)購買最終結(jié)果的好壞。因此完善政府購買公共服務(wù)的流程至關(guān)重要。首先應(yīng)該制定詳盡的購買計劃；然后明確購買內(nèi)容，政府要廣開言路了解廣大公民各方面的需求，政府向社會組織購買公共服務(wù)的一切活動皆以此為基礎(chǔ)，同時規(guī)定購買服務(wù)的范圍并擴(kuò)大購買范圍；其次公開招標(biāo)協(xié)商簽訂合同，政府要與某承接的社會組織簽訂購買—提供的合同，而承接的社會組織將根據(jù)合同的相關(guān)條款來提供公共服務(wù)。

（二）努力健全公共服務(wù)的監(jiān)督體系

努力健全監(jiān)督體系即內(nèi)部監(jiān)督。首先，政府要對資金進(jìn)行財政監(jiān)督。政府監(jiān)管部門對購買資金各項內(nèi)容更進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，確保資金落到實(shí)處。同時政府監(jiān)管部門也要讓公眾知曉購買資金的使用情況，遏制“尋租”腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生；其次，政府監(jiān)管部門對公共服務(wù)生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)督；最后政府部門不能放松自身的監(jiān)督。

發(fā)揮社會監(jiān)督作用即外部監(jiān)督。政府應(yīng)該向公眾灌輸監(jiān)督意識，充分發(fā)揮其主人翁的監(jiān)督作用，提高公眾參與和監(jiān)督公共事務(wù)的積極性。同時也要發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督作用，務(wù)必使社會監(jiān)督真正落實(shí)到實(shí)處。

（三）優(yōu)化行政環(huán)境，完善相關(guān)法律

1、構(gòu)建暢通的信息公開機(jī)制。由于信息溝通網(wǎng)絡(luò)不暢通，在政府購買公共服務(wù)的實(shí)際運(yùn)作中普遍存在逆向選擇的風(fēng)險，要克服這一困難，政府應(yīng)該增加更多簡便高效的信息公布渠道以保證信息透明化，將服務(wù)信息公之于眾使公眾能夠隨時隨地的獲得想要了解的信息。讓政府權(quán)力在陽光下運(yùn)行。政府要建立真正便利的政府信息網(wǎng)絡(luò)，推行電子政務(wù)，提供電子版本的政府出版物以供公眾隨時瀏覽和下載。政府信息公開透明化制度適用于購買行為過程中所產(chǎn)生的所有信息。

2、加強(qiáng)相關(guān)法律制定。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，需要適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)。優(yōu)良的政策和法律環(huán)境，能夠?yàn)檎徺I公共服務(wù)的實(shí)施提供可行性、合法性的制度基礎(chǔ)。同時應(yīng)該建立責(zé)任追究制度。我國目前的責(zé)任追究制度還不夠完善，沒有統(tǒng)一的相關(guān)法律法規(guī)，造成了制度上的許多漏洞，結(jié)果使相關(guān)部門有機(jī)可乘并且極易逃脫責(zé)任的追究。因?yàn)樨?zé)任機(jī)制的不健全或缺失使得政府官員缺乏責(zé)任心，難以推動官員們?yōu)楣怖娓冻鲎约鹤畲蟮呐?。由此可見，建立公共服?wù)購買的責(zé)任追究制度是刻不容緩的，通過構(gòu)建責(zé)任機(jī)制把服務(wù)購買的責(zé)任落實(shí)到實(shí)處，使其發(fā)揮自己真正的價值。（作者單位：新疆大學(xué)）

注解：

① 唐納德˙凱特爾.權(quán)力共享-公共治理與私人市場[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009：19.

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