新加坡社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)重慶的啟示

曾巧

新加坡，國土700多平方公里，人口500多萬，是一個(gè)多民族融合的移民國家。立國之初，經(jīng)濟(jì)衰退、政治斗爭劇烈種族糾紛不斷，面對(duì)國小民少、資源匱乏、族群多元以及宗教信仰復(fù)雜等劣勢，新加坡人在李光耀的帶領(lǐng)下，沖破層層束縛，探索出在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理等方面行之有效的治理之道。經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在的新加坡人均GDP位居亞洲第一、政治清明執(zhí)政黨深得民心、社會(huì)有序發(fā)展，成為極具美譽(yù)度的“花園城市”國家。與絕大多數(shù)后發(fā)國家先發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)，后發(fā)展社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展模式不同，新加坡政府一直以來都非常重視社會(huì)治理，堅(jiān)持社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。中國作為典型的后發(fā)國家，社會(huì)的發(fā)展明顯滯后于政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近年來隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、深化改革和貧富差距的增大，一系列社會(huì)矛盾引發(fā)的社會(huì)問題向社會(huì)治理提出挑戰(zhàn)。

一、新加坡社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)

（一）構(gòu)建具有激勵(lì)性的社會(huì)保障體系

新加坡的社會(huì)保障體系主要由社會(huì)保障和社會(huì)福利兩大塊組成。在構(gòu)建社會(huì)保障和社會(huì)福利政策上新加坡政府堅(jiān)持“以民為本”，注重民生導(dǎo)向，政府在確保不會(huì)有任何人被社會(huì)所遺棄的同時(shí)，協(xié)助人們自力更生，不推行無限制的福利制度。按照“效率優(yōu)先，機(jī)會(huì)平等”的價(jià)值理念而設(shè)計(jì)的，在以關(guān)注公平為主的傳統(tǒng)社會(huì)保障模式中增加了更多的效率機(jī)制。[1]在社會(huì)福利政策上，政府推行了以工作福利導(dǎo)向的社會(huì)福利政策而非福利救濟(jì)，例如“就業(yè)入息補(bǔ)助計(jì)劃”，鼓勵(lì)就業(yè)自立根生，收入越低，年齡越大，補(bǔ)助就越高。對(duì)低收入家庭不以救濟(jì)金的形式補(bǔ)助，而是在水電費(fèi)、就業(yè)等方面予以補(bǔ)助和幫扶。在社會(huì)保障政策上，政府實(shí)施“以預(yù)防為主”的社會(huì)保障政策。包括新加坡的立國之本，即中央公積金制度和“居者有其屋”計(jì)劃，除此之外還有就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)花紅和培訓(xùn)計(jì)劃，并稱新加坡社會(huì)保障的四大支柱。以社會(huì)福利政策托底，社會(huì)保障政策支撐，構(gòu)建起新加坡完善的全方位的可持續(xù)的社會(huì)保障體系。在極具特色的社會(huì)保障體系的成功實(shí)施之下，民眾的生活環(huán)境有了極大的保障和改善，同時(shí)客觀上起到了鼓勵(lì)和激發(fā)民眾自力更生勤奮工作的作用，是新加坡實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的內(nèi)在穩(wěn)定器。

（二）執(zhí)政黨通過制度化的舉措密切聯(lián)系群眾

新加坡人民行動(dòng)黨成立于1954年，自1959年的大選中勝出以來，在歷次大選中全勝，執(zhí)政新加坡已有50余年。目前共有80多個(gè)支部，5萬多黨員。對(duì)黨員的發(fā)展不重?cái)?shù)量重質(zhì)量，堅(jiān)持精英執(zhí)政思想，培養(yǎng)和廣纜人才，主動(dòng)吸納和鼓勵(lì)黨外優(yōu)秀人才從政。其執(zhí)政的基本信念是心系群眾、關(guān)懷草根。[2]基于為民服務(wù)的理念，人民行動(dòng)黨通過民眾聯(lián)絡(luò)所、公民咨詢委員會(huì)、居民委員會(huì)等社會(huì)基層組織搭建起與群眾之間的“連心橋”[3]，以一套完善的聯(lián)系群眾深入群眾的制度體系，來了解民眾的需求解決民眾關(guān)切的問題。其中，議員接見選民制度是最基本的一項(xiàng)制度。上至部長下至普通議員都必須在固定時(shí)間接見選民，為民眾排憂解難，能解答的當(dāng)場解答，能解決的當(dāng)場解決。需要政府部門合作的向有關(guān)部門反應(yīng)，并于規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)選民做出回應(yīng)。另外，人民行動(dòng)黨社區(qū)基金組織，也是人民行動(dòng)黨密切聯(lián)系群眾的重要途徑，作為非營利的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，在改善基礎(chǔ)教育、保障婦女權(quán)益和補(bǔ)貼中低收入者住房等方面也發(fā)揮著重要作用。[4]基于這一系列制度化經(jīng)?；淖龇?，暢達(dá)民意并緩和了社會(huì)矛盾和沖突，也為執(zhí)政黨執(zhí)政奠定了群眾基礎(chǔ)。

（三）注重培育社會(huì)組織形成治理合力

新加坡的社會(huì)組織按其自主性、資金來源等可劃分為官方性質(zhì)和民間性質(zhì)兩種。官方社會(huì)組織基本可看成國家機(jī)構(gòu)或執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)在市民社會(huì)的延伸。最具代表性的便是人民協(xié)會(huì)，人民協(xié)會(huì)是內(nèi)閣社青部下的法定機(jī)構(gòu)，也是社區(qū)基層組織的主管機(jī)構(gòu)，由政府總理擔(dān)任主席，主要負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國的社區(qū)事務(wù)。[5]其下設(shè)的基層組織覆蓋新加坡的各個(gè)角落，通過經(jīng)常性的舉辦對(duì)話會(huì)，解釋政府政策，聽取民眾意見，了解社會(huì)輿情，協(xié)調(diào)各類社會(huì)關(guān)系。在政府與公眾之間建立起溝通的橋梁。另外，也有為執(zhí)政黨和政府搭建人才庫的作用。近年來，一些官方社會(huì)組織逐漸有回歸“業(yè)務(wù)本位”的趨勢，如新加坡全國職工總會(huì)，漸次將功能定位于工人群體的利益表達(dá)上，實(shí)現(xiàn)其存在的價(jià)值和合法性。[6]新加坡民間社會(huì)組織主要從事環(huán)保、婦女保護(hù)等公益活動(dòng)，不參與政治。在發(fā)展民間社會(huì)組織方面新加坡具有兩面性。一方面，新加坡對(duì)于民間社會(huì)組織實(shí)施強(qiáng)制注冊(cè)，嚴(yán)密監(jiān)管。注冊(cè)未經(jīng)登記的任何社團(tuán)都被認(rèn)定為非法社團(tuán)。民間社會(huì)組織具有嚴(yán)格的活動(dòng)規(guī)范。另一方面，新加坡強(qiáng)調(diào)對(duì)民間社會(huì)組織參與社會(huì)治理予以扶持。政府對(duì)社會(huì)組織給予經(jīng)費(fèi)等多項(xiàng)支持，還會(huì)安排部分促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的項(xiàng)目，以此來增強(qiáng)民間社會(huì)組織參與社會(huì)治理的能力。將基于志愿精神的社會(huì)服務(wù)長期化、制度化和組織化，便于社會(huì)高效利用公民志愿貢獻(xiàn)出的資源，增加社會(huì)資本，真正實(shí)現(xiàn)公民的自我服務(wù)。

（四）積極引導(dǎo)和凝聚共識(shí)促進(jìn)社會(huì)融合

新加坡是一個(gè)種族多元、宗教多元、文化多元的國家，在快速現(xiàn)代化過程中遭遇族群沖突、鄰里疏離和家庭分解等系列社會(huì)問題。自獨(dú)立以來，新加坡開始采取多種強(qiáng)有力的措施，大力倡導(dǎo)“一個(gè)民族、一個(gè)國家、一個(gè)新加坡”的觀念，積極培育人們的“國家意識(shí)”和共同價(jià)值觀念。[7]不僅表現(xiàn)在意識(shí)形態(tài)的宣傳教育，也體現(xiàn)在實(shí)實(shí)在在的政策落實(shí)過程中。面對(duì)在家庭、社區(qū)以及族群三個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中出現(xiàn)這一系列的社會(huì)問題，新加坡首先通過文化重建弘揚(yáng)傳統(tǒng)家庭文化。1974年政府開始在小學(xué)和中學(xué)分別開設(shè)“生存教育”和“公民課”。通過住房設(shè)計(jì)和分配制度，鼓勵(lì)與父母同住、提倡單身男女與獨(dú)居老人同住，強(qiáng)化家庭倫理責(zé)任。通過稅收優(yōu)惠來鼓勵(lì)對(duì)家庭團(tuán)結(jié)做出貢獻(xiàn)的人，比如贍養(yǎng)父母會(huì)給予稅收優(yōu)惠。[8]其次，政府在社區(qū)積極挖掘和培養(yǎng)社區(qū)精英，為社區(qū)活動(dòng)提供資金支持，為鄰里創(chuàng)造互動(dòng)的機(jī)會(huì)和空間。最后，在促進(jìn)族群融合方面，新加坡實(shí)行族群平等的教育政策、族群雜居的住房政策。并在各地社區(qū)中心成立以促進(jìn)種族和諧為宗旨的人民協(xié)會(huì)，通過人員構(gòu)成比例的制度安排來促進(jìn)族群團(tuán)結(jié)，并以各種各樣的活動(dòng)為載體將不同族群加以凝聚。

二、新加坡社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)重慶的啟示

重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)于一體[9]。盡管近年來在社會(huì)建設(shè)方面取得了很好的成效，但農(nóng)村人口、貧困人口、移民較多，城鄉(xiāng)居民收入差距依然很大，二元結(jié)構(gòu)依然存在。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等社會(huì)結(jié)構(gòu)加速變動(dòng)，利益矛盾日益凸顯。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，重慶市在社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面仍然滯后，主要表現(xiàn)：一是民生保障供給動(dòng)力不足，且城鄉(xiāng)差異較大。針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生“新興群體”的保障還有不足，新生代農(nóng)民工問題、留守婦女兒童及“空巢老人”問題等極大地困擾和制約了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧。二是社會(huì)治理的理念和方式還未完全轉(zhuǎn)變，還未形成有效的運(yùn)行機(jī)制。雖一直在強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為中心，管理重心下移，打破條塊分割，如設(shè)立綜合辦事大廳、便民服務(wù)中心以及在街道設(shè)立大數(shù)據(jù)便民服務(wù)平臺(tái)，一定程度上對(duì)方便居民辦事起到了積極作用，但是資源和權(quán)力分配仍需要進(jìn)一步優(yōu)化。三是新興的社會(huì)組織力量還較弱小，發(fā)展受到較多限制，并不能夠承接政府服務(wù)的“盲區(qū)”。而隨著群眾思想觀念深刻變化，自主參與意識(shí)增強(qiáng)和利益訴求多元化，傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了民眾個(gè)性化的利益訴求?？偠灾w性社會(huì)治理框架并未真正形成。

重慶市是中國的縮影，重慶市在社會(huì)治理上存在的問題也是中國的問題。盡管新加坡和中國在政治制度和基本國情方面均有差異，中國的國情更為復(fù)雜，但都是一黨執(zhí)政，且兩國在文化傳統(tǒng)和社會(huì)價(jià)值觀方面有諸多相似之處。新加坡作為一個(gè)城市國家，其體量與中國的大城市相似，學(xué)習(xí)借鑒新加坡的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步完善重慶市社會(huì)治理路徑，提高社會(huì)保障運(yùn)行效率，提升社會(huì)組織參與公共服務(wù)能力和加強(qiáng)基層黨建方面具有重要意義。

（一）在社會(huì)保障領(lǐng)域引入效率機(jī)制

新加坡在社會(huì)保障方面按照“效率優(yōu)先，機(jī)會(huì)平等”的價(jià)值理念進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，避免福利泛濫，鼓勵(lì)自力更生，使得整個(gè)保障體系更具活力和可持續(xù)性。在人口老齡化以及經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，重慶市在民生保障供給方面也面臨巨大壓力。傳統(tǒng)的只關(guān)注公平的社會(huì)保障模式已運(yùn)行艱難，需要加入效率機(jī)制?！笆濉币?guī)劃建議明確表明要實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，通過實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實(shí)效。貧困縣和貧困戶如何摘帽，僅依靠國家和地方財(cái)政的補(bǔ)貼是不夠的，應(yīng)借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)從政策上倡導(dǎo)全民就業(yè)理念，強(qiáng)調(diào)就業(yè)勝于救濟(jì)，鼓勵(lì)自力更生。采取一些職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃和就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)措施等。同時(shí)應(yīng)注意民生保障供給水平與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相關(guān)，應(yīng)該因地制宜不能照抄照搬。

（二）加強(qiáng)基層黨組織的制度化建設(shè)

新加坡人民行動(dòng)黨在長達(dá)幾十年的執(zhí)政生涯中，始終把以人為本、心系群眾、關(guān)懷草根作為執(zhí)政的基本理念。為民服務(wù)也是我黨的宗旨和使命，重慶市在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)中首先要牢固樹立為民服務(wù)的宗旨，要深入基層理論聯(lián)系實(shí)際切實(shí)幫助解決群眾的實(shí)際問題，密切廣大黨員、干部與群眾的關(guān)系。同時(shí)，新加坡的人民行動(dòng)黨在基層領(lǐng)袖培養(yǎng)和人才吸納方面也堪稱典范。重慶市要構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局，關(guān)鍵是培養(yǎng)和造就大批優(yōu)秀人才。尤其注重農(nóng)村人才的培養(yǎng)和發(fā)掘，包括優(yōu)秀的基層干部、農(nóng)技能手等。要全面實(shí)施基層人才隊(duì)伍建設(shè)工程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人才培養(yǎng)和開發(fā)，形成農(nóng)村人才輩出、后繼有人的生動(dòng)局面。另外，在黨建資源方面，加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)縣尤其是農(nóng)村地區(qū)的支持，如通過資金補(bǔ)助或鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，以增加經(jīng)濟(jì)收入，彌補(bǔ)黨建經(jīng)費(fèi)的不足，增強(qiáng)基層黨組織的實(shí)力?？傊腰h組織聯(lián)系和幫助群眾的方式經(jīng)?；贫然粌H有利于夯實(shí)執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，也有利于社會(huì)矛盾和問題的化解。

（三）注重社會(huì)組織力量的發(fā)揮

在大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)、多民族的復(fù)雜背景下，階層矛盾極易激化，依靠政府單一主體的社會(huì)管制模式已不能滿足社會(huì)治理需求，政府與社會(huì)各方力量合作成為必然。政府和社會(huì)兩大系統(tǒng)應(yīng)捋清各自的職能重心，科學(xué)地進(jìn)行職責(zé)劃分。具體來說，政府要致力于為社會(huì)組織和公眾參與社會(huì)公共事務(wù)的管理創(chuàng)造條件，放松對(duì)民間社會(huì)組織尤其公益類組織注冊(cè)的雙重管制，對(duì)于工青婦等團(tuán)體要引導(dǎo)其深入基層群眾，充分發(fā)揮連接政府與公眾的橋梁作用。拓展社會(huì)力量參與社會(huì)治理的渠道和方式，政府可通過向社會(huì)組織購買社會(huì)公共服務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的積極作用。另一方面，政府向城鎮(zhèn)基層社區(qū)外放社會(huì)治理權(quán)力，社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元和細(xì)胞，要構(gòu)建起居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司三駕馬車協(xié)調(diào)治理社區(qū)的機(jī)制[10]，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織的作用，切實(shí)推進(jìn)社會(huì)治理重心下移。在這個(gè)過程中要注意加強(qiáng)基層社區(qū)行政管理和社區(qū)自治管理的良性互動(dòng)，構(gòu)建一個(gè)橫向到邊、縱向到底的基層社區(qū)管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。[11]政策規(guī)定在社區(qū)層面得到有效落實(shí)，需求和反饋通過社區(qū)層面匯總，增強(qiáng)政策過程的回應(yīng)性，減少社會(huì)問題和矛盾。在社會(huì)治理的適當(dāng)領(lǐng)域內(nèi)，通過協(xié)商互動(dòng)實(shí)現(xiàn)政社合作，提升社會(huì)治理的水平和效果。

（四）以政策驅(qū)動(dòng)和觀念倡導(dǎo)促進(jìn)社會(huì)融合

對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理應(yīng)當(dāng)在前、中、后各環(huán)節(jié)進(jìn)行全程式治理。一方面，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)源頭治理。建立有利于社會(huì)矛盾化解的機(jī)制，從根本上減少社會(huì)矛盾的發(fā)生?？芍贫ㄔ诩彝ァ⑸鐓^(qū)不同社會(huì)群體等不同層面的融合政策，以減少社會(huì)矛盾發(fā)生的可能性或?qū)⒚軟_突和利益分化控制在一定范圍之內(nèi)，牢固社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)防線。另一方面，要加強(qiáng)法治思想的宣傳教育，倡導(dǎo)實(shí)踐社會(huì)主義核心價(jià)值觀，培育公眾的志愿者精神。增強(qiáng)社會(huì)治理的“柔性”和“軟實(shí)力”，增強(qiáng)人民群眾的主體參與感和自我歸屬感，調(diào)動(dòng)和激發(fā)人民群眾的熱情、智慧和積極性，為社會(huì)治理提供持久的內(nèi)在動(dòng)力和文化支撐，實(shí)現(xiàn)人人參與、人人共享的局面。

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作 者：中共重慶市委黨校行政管理碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊