論華僑回國定居權(quán)的法律保障制度

周丹

[摘 要]隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大發(fā)展，回國定居的華僑數(shù)量不斷增長，華僑回國定居呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，與此同時(shí)，華僑回國定居權(quán)的法律保障問題也日益凸顯。本文深入闡述當(dāng)前華僑回國定居權(quán)保障制度所存在的問題，提出完善華僑回國定居權(quán)法律保障制度的建議，認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)立法，建立健全相關(guān)法律保障制度。

[關(guān)鍵詞]華僑；回國定居權(quán)；法律；保障制度；完善

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.08.150

[中圖分類號(hào)]D922 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）08-0-02

近年來，中國在持續(xù)擴(kuò)大的向外移民潮中迎來了越來越多華僑的回流。早期華僑回國定居主要源于“落葉歸根”思想，而當(dāng)前更主要的是為了恢復(fù)中國國籍，以方便讀書深造、就業(yè)經(jīng)商。

回國定居權(quán)在國際上被視為一種基本人權(quán)，盡管如此，各個(gè)主權(quán)國家依然有權(quán)通過制定法律等措施去規(guī)制其具體行為。華僑回國定居涉及的問題較多，因此對(duì)回國定居權(quán)的規(guī)制就顯得尤為重要。

1 華僑回國定居的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

1.1 華僑回國定居的現(xiàn)狀

根據(jù)《國際人才藍(lán)皮書：中國國際移民報(bào)告（2014）》發(fā)布的最新報(bào)告：世界移民形成“南北格局”，移民回流現(xiàn)象增多，呈現(xiàn)出從發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家移民的新趨勢(shì)，移民回流現(xiàn)象開始增多，“北南”移民數(shù)量有逐年遞增趨勢(shì)?，F(xiàn)今移民不再僅僅是從移出國到移入國的單向輸出，而逐漸變成了一種持續(xù)、循環(huán)的雙向行為，中國也已成為世界第四大移民來源國。

21世紀(jì)以來，世界僑情出現(xiàn)許多新情況，海外華僑群體發(fā)生了一系列新變化。主要包括海外僑胞人數(shù)增多，新華僑逐漸成為海外華僑群體的主體力量；20世紀(jì)初全球華僑華人總數(shù)約為500萬左右，至今已達(dá)近約6 000萬；華僑在世界各國的分布從以東南亞為主向歐美西方國家分散；華僑中高科技人才和各方面的專業(yè)人士人數(shù)增多；華僑群體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，更多華僑愿意回國投資；華僑群體與祖國聯(lián)系更加密切，合作交流更加頻繁。

以廣州為例，2010-2012年申請(qǐng)回廣州定居華僑年齡分布、申請(qǐng)回廣州定居華僑僑居國分布、獲批回廣州定居人數(shù)以及申請(qǐng)?jiān)蛞姳?。

1.2 華僑回國定居的特點(diǎn)

第一，申請(qǐng)回國定居的華僑人數(shù)逐年上升。據(jù)了解，2008年至2012年廣東省公安機(jī)關(guān)共審批華僑回國定居3 485人次，海外華僑申請(qǐng)回國定居的需求越來越大。

第二，申請(qǐng)回國定居的華僑僑居國來源以歐美國家為主。改革開放初期出現(xiàn)的華僑回流潮主要是由于政治原因，回國定居的華僑僑居國來源分布以東南亞國家為主，隨著走出國門的海外華僑人數(shù)越來越多，定居方向也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槲鳉W、美國、加拿大等國家。

第三，過去申請(qǐng)回國定居的多以老年人為主，現(xiàn)在中年人甚至年輕人明顯增多。老年人主要是受“落葉歸根”觀念的感召，而回國讀書、創(chuàng)業(yè)和投資則是當(dāng)前年輕華僑回國定居的主要考慮方向。

2 當(dāng)前華僑回國定居權(quán)法律保障制度存在的問題

當(dāng)前，我國缺乏專門針對(duì)華僑回國定居權(quán)的法律制度，有關(guān)的法規(guī)政策依然屬于傳統(tǒng)的封閉文化。

2.1 延續(xù)舊法，未與時(shí)俱進(jìn)

從20世紀(jì)50年代開始，我國的僑務(wù)政策就對(duì)華僑的回國定居權(quán)加以限制，2012年通過的《中華人民共和國出境入境管理法》將受理華僑回國定居申請(qǐng)的機(jī)關(guān)從“有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的公安機(jī)關(guān)”變更為“擬定居地的縣級(jí)以上地方政府僑務(wù)部門”，雖在一定程度上便利了華僑申請(qǐng)回國定居，但新法作出的調(diào)整只是在行政級(jí)別與受理機(jī)關(guān)上，仍然有悖于人類遷徙和返回祖國的自由權(quán)利。

2.2 相關(guān)規(guī)定法律位階低，且受政策因素影響大

關(guān)于華僑回國定居的相關(guān)規(guī)定，如《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》等，一方面，從內(nèi)容上看，法律法規(guī)僅僅提及華僑回國定居這一現(xiàn)象，顯得過于籠統(tǒng)，既沒有明確華僑的回國定居權(quán)這一概念，也沒有明確法律對(duì)華僑的回國定居權(quán)是否加以限制，法律位階低。另一方面，新中國成立以來，我國有關(guān)僑務(wù)的立法一直受到各個(gè)時(shí)期政策或人為因素的影響，導(dǎo)致涉僑立法缺乏穩(wěn)定性，如1955年《國務(wù)院關(guān)于貫徹保護(hù)僑匯政策的命令》，時(shí)間效力都不長。

2.3 華僑回國定居審批權(quán)限設(shè)置不當(dāng)

華僑回國定居審批權(quán)限主要在省一級(jí)人民政府僑務(wù)部門，由此產(chǎn)生了明顯的消極影響。一是縣級(jí)人民政府僑務(wù)部門受理華僑回國定居申請(qǐng)后，需層層上報(bào)至省一級(jí)人民政府僑務(wù)部門審批，增加了回國定居申請(qǐng)的時(shí)間成本；二是一個(gè)省的各地市、縣華僑回國定居申請(qǐng)都要上報(bào)至省級(jí)人民政府僑務(wù)部門，加重了省級(jí)人民政府僑務(wù)部門的工作任務(wù)，降低了辦事效率；三是審批華僑回國定居申請(qǐng)屬于行政許可事項(xiàng)，而且是下級(jí)經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)的行政行為，當(dāng)華僑進(jìn)行權(quán)益救濟(jì)時(shí)，申請(qǐng)行政復(fù)議需向省級(jí)政府或國務(wù)院僑辦申請(qǐng)，而提行政訴訟被告的是省級(jí)人民政府僑務(wù)部門，造成申請(qǐng)地與復(fù)議訴訟地不一致，加重申請(qǐng)人的時(shí)間、金錢、精力成本。

2.4 排除了海外難僑的回國定居權(quán)

從現(xiàn)行的關(guān)于華僑回國定居申請(qǐng)條件的規(guī)定來看，似乎顯得過于嚴(yán)苛，要求申請(qǐng)對(duì)象在國內(nèi)有穩(wěn)定的收入、穩(wěn)定的住房保障，或是國家需要的人才、投資者，這就意味著只有在不會(huì)成為國家負(fù)擔(dān)的前提下華僑才能被允許回國定居。這一系列規(guī)定排除了一類華僑的回國定居權(quán)——難僑。

3 完善華僑回國定居權(quán)法律保障制度的建議

華僑回國定居涉及的問題較多，對(duì)于華僑回國定居權(quán)的法律保障制度，一方面仍然要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，另一方面，應(yīng)盡快建立華僑回國定居權(quán)益保護(hù)法，全面完善華僑回國定居權(quán)法律保障制度。

3.1 堅(jiān)持華僑回國定居權(quán)保障原則

3.1.1 平等原則

在華僑權(quán)益保護(hù)立法中首先要強(qiáng)調(diào)平等原則。具體而言，平等原則包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是華僑享有與國內(nèi)公民平等的權(quán)利、履行平等的義務(wù)；二是應(yīng)在立法、執(zhí)法方面積極追求形式平等和實(shí)質(zhì)平等的統(tǒng)一。

3.1.2 不歧視與適當(dāng)照顧原則

國家僑務(wù)政策長期堅(jiān)持“一視同仁，不得歧視，根據(jù)特點(diǎn)，適當(dāng)照顧”的十六字方針，保障華僑回國定居權(quán)亦要堅(jiān)持“不歧視”和“適當(dāng)照顧”。

3.2 從政策保障為主轉(zhuǎn)向法律保障為主

我國關(guān)于華僑回國定居權(quán)的保障長期以政策為主，相關(guān)立法法律位階低。不可否認(rèn)，政策調(diào)整有其優(yōu)勢(shì)，可以針對(duì)華僑回國定居辦理工作的突發(fā)問題、熱點(diǎn)問題采取靈活的應(yīng)對(duì)措施，但僑務(wù)政策較也具有易變性，難以給人穩(wěn)定的預(yù)期。因此，必須盡快建立健全相關(guān)僑務(wù)法規(guī)。

3.3 放寬回國定居申請(qǐng)條件

回國定居權(quán)是華僑的基本人權(quán)，公民的遷徙權(quán)利已在全世界得到普遍承認(rèn)。在涉及華僑回國定居申請(qǐng)的立法中，應(yīng)全面放開華僑回國定居申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)條件，即不要求華僑在申請(qǐng)回國定居之前在境內(nèi)連續(xù)或累計(jì)居住一段時(shí)間，不具體要求華僑回國定居后的收入或儲(chǔ)蓄等。

3.4 下放華僑回國定居審批權(quán)

華僑回國定居的審批權(quán)集中到省一級(jí)主要是“對(duì)華僑回國定居審批從嚴(yán)掌握”政策的具體體現(xiàn)，也是對(duì)華僑回國定居權(quán)的一種變相限制。當(dāng)前已有幾個(gè)省市在地方規(guī)范性文件的規(guī)定中將華僑回國定居審批權(quán)下放至市一級(jí)人民政府僑務(wù)部門，這些地方經(jīng)驗(yàn)表明下放華僑回國定居審批權(quán)至市一級(jí)是趨勢(shì)。

3.5 充分發(fā)揮僑聯(lián)的作用

僑聯(lián)作為人民團(tuán)體，是黨和政府聯(lián)系僑胞的紐帶。可以通過發(fā)揮僑聯(lián)作用，強(qiáng)化對(duì)華僑回國定居權(quán)利的救濟(jì)。一方面，通過僑聯(lián)及時(shí)了解僑情，把歸僑、僑眷的訴求及時(shí)反映給政府相關(guān)部門，協(xié)助政府解決歸僑、僑眷遇到的問題；另一方面，通過僑聯(lián)將涉僑政策法規(guī)及時(shí)向僑胞、歸僑、僑眷作宣傳，使他們掌握黨的涉僑政策和國家法律法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)。

4 結(jié) 語

在經(jīng)濟(jì)全球化和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展的今天，華僑回國定居呈現(xiàn)出與以往不同的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的華僑回國定居保障制度已不能很好地適用。因此，我國立法機(jī)關(guān)和僑務(wù)部門在新形勢(shì)下應(yīng)重視華僑在回國定居申請(qǐng)中所遇到的現(xiàn)實(shí)問題，有必要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上修改和完善華僑回國定居權(quán)法律保障制度，真正做到依法切實(shí)保護(hù)華僑的回國定居權(quán)。

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