轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)的志愿性供給——一個(gè)新的解釋框架

詹國(guó)輝，張新文

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)　公共管理學(xué)院，江蘇　南京　210095）

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轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)的志愿性供給——一個(gè)新的解釋框架

詹國(guó)輝，張新文

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

摘要：志愿組織在當(dāng)下中國(guó)得到了有效培育和發(fā)展，已然成為公共服務(wù)供給主體的新角色。伴隨著政府改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展、民間參與的興起、民營(yíng)化潮流的沖擊以及公共組織形態(tài)的改變等內(nèi)外部環(huán)境的變遷，公共服務(wù)的志愿性供給得以發(fā)展。市場(chǎng)失靈、政府失靈、契約失靈、第三方管理以及志愿失靈等理論有助于詮釋志愿組織參與到公共服務(wù)供給過(guò)程。為此，通過(guò)建構(gòu)志愿組織與公共部門(mén)的供給合作關(guān)系、市場(chǎng)與志愿組織的供給策略聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)政府-市場(chǎng)-志愿組織的供給網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)化模式，可進(jìn)一步地提升公共服務(wù)供給的有效性。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；志愿組織；志愿性供給

盡管社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求不斷增加，但公共服務(wù)的供給仍明顯滯后，對(duì)公共服務(wù)供給的制度化亟須改革。為此就需要合理地建構(gòu)公共服務(wù)供給的新模式，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與需求的相互匹配，從而推動(dòng)公共服務(wù)供給的治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。正如登哈特夫婦所言，一個(gè)政府的最終目標(biāo)和貢獻(xiàn)在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，為社會(huì)做出有意義的功績(jī)，而公共利益的實(shí)現(xiàn)就是最佳的著眼處與實(shí)踐點(diǎn)。[1](p38-44)在此，重視有意義的貢獻(xiàn)者不單純局限于政府，市場(chǎng)和社會(huì)亦可是其重要主體。如何突破當(dāng)前的狹窄式二元思維“政府與市場(chǎng)”的禁錮，尋求公共服務(wù)供給的協(xié)同治理新模式和創(chuàng)新機(jī)制，是當(dāng)務(wù)之急。而公共服務(wù)供給協(xié)同治理模式與機(jī)制的創(chuàng)新需要志愿組織的再貢獻(xiàn)，因而如何推動(dòng)志愿性組織的蓬勃發(fā)展自然成為關(guān)注點(diǎn)。從公共服務(wù)供給的實(shí)踐過(guò)程和效果來(lái)看，志愿性組織還能夠積極參與到社區(qū)建設(shè)、地方自治、公益性慈善服務(wù)、區(qū)域化黨建、社群治理等基層公共服務(wù)供給過(guò)程中，主要扮演著整合“破碎化社會(huì)資源”的重要角色。[2]( p7-11)

同時(shí)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活過(guò)程中志愿性組織日趨活躍于各個(gè)領(lǐng)域，公共服務(wù)供給主體中的“政府—市場(chǎng)—志愿性組織”的合作新格局已然成型，這種相互合作式的理論研究亦頗有井噴之勢(shì)。從公共服務(wù)研究角度來(lái)看，志愿性組織的發(fā)展方向在當(dāng)下中國(guó)應(yīng)該是成為公共服務(wù)供給的新興渠道和合作角色，在公共部門(mén)力所不及的服務(wù)領(lǐng)域展現(xiàn)出新力量，這在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中已經(jīng)較為普遍。那么志愿性組織依靠何種途徑來(lái)供給公共服務(wù)，它與政府、市場(chǎng)之間又該如何建構(gòu)出三元化的分工與合作結(jié)構(gòu)模式？以下將對(duì)此展開(kāi)探討。

一、公共服務(wù)志愿性供給的緣起

全球著名的研究志愿組織的超然學(xué)者萊斯特·薩拉蒙曾以非常肯定的口吻指出，全球正在刮起一場(chǎng)志愿運(yùn)動(dòng)的龍卷風(fēng)，從而促動(dòng)了多項(xiàng)國(guó)家的志愿性運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展。[3](p7-9)對(duì)此，托尼·馬歇爾進(jìn)一步論證并做出了理論解釋，倘若私域（私營(yíng)部門(mén)）建構(gòu)出一個(gè)可商討的公共物品價(jià)格的私有市場(chǎng)，就會(huì)使得“第三域或者說(shuō)是志愿域”能夠促發(fā)其內(nèi)生出可供給的市場(chǎng)，力圖達(dá)成社會(huì)資本與社會(huì)價(jià)值的場(chǎng)所。[4](p92-93)與此同時(shí)，公域（公共部門(mén)）會(huì)被劃定為有助于公共服務(wù)供給合法權(quán)利博弈的市場(chǎng)。

志愿部門(mén)與公共部門(mén)達(dá)成初始合作是緣起于20世紀(jì)70年代，由于石油危機(jī)和福利國(guó)家發(fā)展危機(jī)所引發(fā)的通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)蕭條等，使得眾多發(fā)達(dá)國(guó)家的政府開(kāi)始重新思考和界定政府的作用角色以及本應(yīng)當(dāng)扮演的角色，進(jìn)而倡導(dǎo)政府與志愿組織的合作，同時(shí)還積極推動(dòng)公共服務(wù)供給的多元化合作并存于競(jìng)爭(zhēng)的行動(dòng)方式，認(rèn)可政府、市場(chǎng)、志愿組織之間相互競(jìng)爭(zhēng)。[5](p10-12)而到了20世紀(jì)90年代之后志愿組織在世界范圍內(nèi)得以迅猛發(fā)展，充分顯示了志愿組織在資源、質(zhì)量、效率等方面上無(wú)與倫比的優(yōu)勢(shì)。因此，就需要整合公共部門(mén)私營(yíng)部門(mén)以及志愿部門(mén)，實(shí)現(xiàn)資源、制度與行動(dòng)的穩(wěn)步合作，而這也將成為未來(lái)公共服務(wù)供給能力現(xiàn)代化的多元發(fā)展格局。

（一）政府改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。

伴隨著石油危機(jī)的發(fā)生，而發(fā)展病癥日益突出，不少國(guó)家面臨著財(cái)政短缺、資源過(guò)于消耗等困境，西方諸多福利國(guó)家需要深化行政體制改革的愿景已成必行之勢(shì)。基于種種社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)背景，社會(huì)公眾仍以政府不及時(shí)和全面性滿足其客觀公共服務(wù)之需而抨擊和抵制政府。為了回應(yīng)福利國(guó)家的危機(jī)，西方各國(guó)政府紛紛選擇以公共選擇和新公共管理為主導(dǎo)改革理論，從而開(kāi)展了全球化政府改革運(yùn)動(dòng)。由政府單一主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式已然不能適應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的廣泛需求，探索出公共服務(wù)社會(huì)化、民間化以及志愿化等形式，以此來(lái)縮減政府規(guī)模，降低公共財(cái)政負(fù)擔(dān)之壓力，強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)公眾的公信力和積極響應(yīng)性?；谥驹感越M織自身內(nèi)生化的社會(huì)屬性，有效調(diào)適了社會(huì)公眾與志愿組織之間的凝聚度，甚至在某種程度上被認(rèn)為兼具慈善心態(tài)和“真實(shí)服務(wù)于社會(huì)民眾”的精神價(jià)值導(dǎo)向，能激發(fā)志愿工作的社區(qū)精神的新型結(jié)構(gòu)形式。[6](p86-93)而這也自然就成為政府尋求公共服務(wù)民營(yíng)化的合作對(duì)象，同時(shí)社會(huì)民眾期待經(jīng)由這種合作伙伴關(guān)系來(lái)改善公共服務(wù)供給的諸多問(wèn)題。

（二）公民參與的興起。

全球范圍內(nèi)志愿組織正快速發(fā)展且作用日漸凸顯，這不僅僅意味和昭示了市民社會(huì)①此處所說(shuō)的“市民社會(huì)（Civil Society）”是以“直接民主”為主要的民主決議方式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的參與以及自主治理（Independent Governance）。的有效回歸，還反映出供給不足的公共服務(wù)領(lǐng)域和項(xiàng)目（諸如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、精準(zhǔn)扶貧以及生態(tài)環(huán)境治理等）正被志愿組織所觸及。社會(huì)公眾或者公民團(tuán)體的自主性、公共性以及對(duì)公共責(zé)任的重視，不僅是現(xiàn)代政府在推動(dòng)公共事務(wù)不可或缺的要素和重要資源，同時(shí)也是志愿性組織與政府（尤其是其與基層政府間）構(gòu)建合作伙伴關(guān)系的根基。公民參與意識(shí)的日益高漲使志愿性組織順利進(jìn)入政府的決策和執(zhí)行過(guò)程中，同時(shí)這也為志愿性組織參與公共服務(wù)的生產(chǎn)提供了良好的環(huán)境氛圍和恰當(dāng)契機(jī)。從實(shí)踐來(lái)看，此種做法可以進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)的公民資格和志愿精神，使得越來(lái)越多的人加入公共服務(wù)供給的志愿隊(duì)伍。

（三）民營(yíng)化風(fēng)潮的沖擊。

志愿性組織與政府部門(mén)間的頻繁互動(dòng)，緣起于20世紀(jì)70年代的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)思潮。當(dāng)時(shí)，政府正面臨公共需求越來(lái)越繁重和服務(wù)供不應(yīng)求的困局，公共資源與社會(huì)資源也面臨著諸多內(nèi)外壓力，因而不得不尋求第三種選擇，亟需調(diào)整公共部門(mén)（以政府部門(mén)為主）單一化供給公共服務(wù)的角色，提升供給效率與效能，在此民營(yíng)化就具有無(wú)與倫比的天然優(yōu)勢(shì)，從而改善公共服務(wù)供給的困頓局面。在民營(yíng)化潮流的沖擊下，政府部門(mén)開(kāi)始讓更多的社會(huì)組織、民間部門(mén)、志愿組織參與到公共事務(wù)的治理過(guò)程中，尤其是以公共服務(wù)供給為主。同時(shí)還積極綜合和統(tǒng)籌社會(huì)公共資源不斷創(chuàng)造公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)性平臺(tái)，從而與社會(huì)志愿組織、民間部門(mén)等建立和維持合作伙伴關(guān)系。正是基于這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)背景，志愿性組織內(nèi)生出其供給公共服務(wù)的多樣性、草根性和及時(shí)性等優(yōu)勢(shì)條件，逐漸步入到“志愿性組織——公共部門(mén)”合作型的新格局。此外，民營(yíng)化不僅要求地方政府保持應(yīng)有的對(duì)外開(kāi)放度，還將實(shí)踐重點(diǎn)著眼于對(duì)民間社會(huì)禁錮的破除，增強(qiáng)民間資本與社會(huì)力量在公共服務(wù)供給過(guò)程中的作用發(fā)揮。必須強(qiáng)調(diào)的是，志愿性組織內(nèi)在本質(zhì)上所兼具的非利潤(rùn)分配（Non-Profit Distribution）原則和以公益為使命的內(nèi)核，是對(duì)公共供給主體的合理補(bǔ)充，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，從而推動(dòng)公共服務(wù)供給的有效性。

（四）公共組織形態(tài)的轉(zhuǎn)變。

20世紀(jì)70年代之后，公共組織正朝著分散治理的方向發(fā)展，更多的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力被外在力量所分享，公共決策的制定更多的是依靠專業(yè)技能和知識(shí)，而非其所處的職位和權(quán)力。公共組織形態(tài)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，原先的金字塔結(jié)構(gòu)已經(jīng)消亡，而新興的組織形態(tài)尚未有效形塑。[7](p76-84)當(dāng)今社會(huì)許多重要問(wèn)題呈現(xiàn)復(fù)雜性和相互依賴性，這就要求不同類(lèi)型、不同級(jí)別間的組織要通力合作，志愿性組織與政府、市場(chǎng)之間要互相配合，在角色扮演和作用發(fā)揮上形成互補(bǔ)之勢(shì)，最終有效地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)鏈條上的公共利益輸送，[8](p121-126)推動(dòng)供給模式的進(jìn)一步革新。

綜上，志愿性組織的形成是當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的重要特質(zhì)，是第一域（公共部門(mén)，以政府為主）和第二域（私營(yíng)部門(mén)，以市場(chǎng)企業(yè)為主）高度發(fā)展成熟之后，民主性福利國(guó)家和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的“失靈”后，所產(chǎn)生的新型機(jī)制，它進(jìn)入公共服務(wù)供給主要領(lǐng)域，既是西方國(guó)家福利危機(jī)下行政改革調(diào)整的必要結(jié)果，也是調(diào)和當(dāng)前公共部門(mén)中“管理主義”所引發(fā)的自利性與公共性之間矛盾不可或缺的再創(chuàng)新機(jī)制。

二、志愿組織參與公共服務(wù)供給的理論解釋

對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展而言，志愿組織在彌補(bǔ)政府失靈和政府失靈方面的效果可圈可點(diǎn)。從理論上來(lái)看，志愿性組織參與公共服務(wù)供給主要來(lái)源于以下幾個(gè)主要詮釋：

（一）市場(chǎng)失靈理論。

從歷次公共服務(wù)供給實(shí)踐的改革來(lái)看，市場(chǎng)失靈不僅是作為代表政府力量的公共部門(mén)介入公共服務(wù)供給的應(yīng)然性選擇，還是志愿組織將在公共服務(wù)供給市場(chǎng)中發(fā)揮作用的應(yīng)當(dāng)性理由之一。眾所周知，所謂的市場(chǎng)失靈是指在某些外在因素的影響之下，如自然壟斷、外部性、排他性、信息不對(duì)稱等因素，使得市場(chǎng)在自由運(yùn)作的背景下已然背離了帕累托最優(yōu)的情況。[9](p5-17)市場(chǎng)失靈的一個(gè)重要表現(xiàn)，就是無(wú)力組織和實(shí)現(xiàn)公共物品的供給，原因在于公共物品具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和技術(shù)上的非排他性特點(diǎn)，但是它又無(wú)法排斥和消除不為其付費(fèi)的公共服務(wù)消費(fèi)者（社會(huì)公眾），這也將無(wú)法避免在公共服務(wù)供給的集體行動(dòng)中機(jī)會(huì)主義行為和搭便車(chē)的再次發(fā)生。因此，在可能發(fā)生市場(chǎng)失靈的公共服務(wù)供給領(lǐng)域中，就需要政府和志愿性組織基于公共利益、利他主義、道德和正義的理念，組織和拓展公共服務(wù)供給。

（二）政府失靈理論。

政府并不是萬(wàn)能的，由于制度、結(jié)構(gòu)以及運(yùn)作程序上的多缺陷或者限制，這時(shí)的政府可能無(wú)法達(dá)到有效率地生產(chǎn)和分配資源之目的，從而造成政府失靈的情形與狀況。這也就為志愿性組織作為政府以外公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給者的介入創(chuàng)造了外在條件與生存空間。在其他條件不變時(shí)，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的異質(zhì)性越大，志愿性組織和諸多類(lèi)似部門(mén)就會(huì)增大其固有規(guī)模。由此可以看出，這種理論比較偏向于贊成在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給過(guò)程中各方主體（政府、市場(chǎng)以及志愿組織）是可以相互替代和轉(zhuǎn)換的。當(dāng)發(fā)生政府、市場(chǎng)的“雙失靈”現(xiàn)象的時(shí)候，志愿性組織正好在這兩者之間拾遺補(bǔ)闕，扮演“第三方補(bǔ)充性角色”，從而充當(dāng)其候補(bǔ)性力量，在政府與市場(chǎng)力量所觸及不到的區(qū)域與領(lǐng)域中，發(fā)揮志愿組織的效能，最終促成社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)與公共品供給的需求能夠做到及時(shí)回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)供給有效性。

（三）契約失靈理論。

漢斯曼提出了“契約失靈”或者是“契約失效”理論，以期解釋和剖析志愿性組織產(chǎn)生的原因。但“契約失靈”從根本屬性來(lái)看，其與市場(chǎng)失靈之間并不存在相異質(zhì)化的觸點(diǎn)。市場(chǎng)失靈是私有市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作出現(xiàn)阻礙和限制，而對(duì)于契約失靈是契約（合同）在制定和執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生內(nèi)外在機(jī)能限制。[10](p27—42)該理論認(rèn)為，在組織系統(tǒng)內(nèi)部中是存在著志愿性與非志愿性組織的差別。而基于現(xiàn)行非志愿組織的內(nèi)生局限性，進(jìn)一步地引申出社會(huì)對(duì)志愿性組織的志愿性功能的再合理需求，后者不僅僅擔(dān)負(fù)起供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的部分功能，同時(shí)還兼具供給半公共性產(chǎn)品（例如兒童托兒所、公益醫(yī)院、市政工程等項(xiàng)目）。

而從一般產(chǎn)品交易理論來(lái)看，社會(huì)企業(yè)與消費(fèi)者之間不存在偏差，即為二者的對(duì)稱性，為此向消費(fèi)者供給的服務(wù)應(yīng)當(dāng)是優(yōu)質(zhì)而又優(yōu)先的。從現(xiàn)實(shí)社會(huì)的實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，由于交易雙方存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，私營(yíng)部門(mén)（以社會(huì)企業(yè)為主）勢(shì)必會(huì)為了追逐其固有自利性——利益或者效用最大化，利用在信息不對(duì)稱關(guān)系中的優(yōu)勢(shì)，來(lái)欺騙交易對(duì)方甚至是消費(fèi)者。從這個(gè)意義來(lái)看，單純依托于雙方交易的合同與契約是無(wú)法保障雙方之間的利益關(guān)系的達(dá)成，這就不可避免出現(xiàn)了契約一方坑害另一方的局面，也就是契約失靈的再次發(fā)生。而對(duì)志愿組織而言，基于志愿性組織的“非分配約束”的特征，其在供給某些公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)時(shí)候，缺乏投機(jī)甚至鉆營(yíng)動(dòng)機(jī)。因此從效果導(dǎo)向來(lái)看，志愿組織不會(huì)以通過(guò)提高價(jià)格和降低服務(wù)來(lái)?yè)p害消費(fèi)者——社會(huì)公眾的利益。

（四）第三方管理理論。

第三方管理理論探究的是政府在對(duì)公共服務(wù)供給過(guò)程中，由于政府固有的科層制引致了公共服務(wù)供給的交易層級(jí)的增多，致使交易成本進(jìn)一步地加劇。為此就需要強(qiáng)化扁平化網(wǎng)絡(luò)組織以此來(lái)降低交易成本，這時(shí)志愿組織就成為扁平化組織的外部介入者，公共服務(wù)供給主體的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)也相應(yīng)地得到擴(kuò)展與深化。與此同時(shí)，政府在此階段中扮演補(bǔ)充性角色，以一種補(bǔ)充機(jī)制來(lái)提升公共服務(wù)供給效率。

第三方管理理論還暗含了志愿失靈的內(nèi)在體現(xiàn)，第三方的管理缺陷不僅體現(xiàn)在第三部門(mén)還囊括了志愿組織，因而在公共服務(wù)供給過(guò)程中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)供給偏差，易發(fā)生諸多搭便車(chē)的現(xiàn)象，機(jī)會(huì)主義行為對(duì)志愿資源會(huì)造成外部性影響。特定社會(huì)群體在獲取公共服務(wù)時(shí)會(huì)存在貧富不均現(xiàn)象；控制慈善資源的出資人或者發(fā)起人以個(gè)人偏好代替社會(huì)偏好，進(jìn)而造成窮人真正需要的服務(wù)供給不足等等。因此從上述分析可以判斷，政府即為“志愿失靈”的替代性與外在補(bǔ)充性的角色力量。而志愿性組織所能供給的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品具備了多樣性、低成本、價(jià)格彈性大、及時(shí)反應(yīng)力強(qiáng)以及服務(wù)群體的固有針對(duì)性等特征，這正是政府部門(mén)所不具備的。因此，政府與志愿性組織在其本身特征上的互補(bǔ)性，使得第一域（政府部門(mén)）與第三域（志愿性組織）之間能夠融洽地建構(gòu)合作伙伴關(guān)系。這既能保持政府部門(mén)規(guī)模下的精干高效性，又能極大程度地履行對(duì)社會(huì)的公共福利責(zé)任。

（五）志愿主義理論。

志愿組織與志愿工作者是志愿工作的主體，志愿工作者除了進(jìn)行志愿活動(dòng)之外，還能參與支援方案的制定與實(shí)施等過(guò)程，這有助于拓寬供給渠道并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給。美國(guó)在1980年所舉辦的志愿主義國(guó)家研討會(huì)上，即認(rèn)為國(guó)家是志愿主義的最大消費(fèi)者之一，同時(shí)社會(huì)工作中已有越來(lái)越多的志愿工作者成為政府部門(mén)的雇用對(duì)象。志愿主義已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)變遷和政府部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)的主要推動(dòng)力。[11](p113-115)

盡管各種理論對(duì)政府部門(mén)與志愿性組織之間相互依賴的角色假設(shè)是不同的，但是上述理論解釋中都在強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，即志愿組織已成為當(dāng)前公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給的重要主體之一，并且這種作用性發(fā)揮在將來(lái)一段時(shí)間內(nèi)會(huì)長(zhǎng)期存在。因此，破除政府與市場(chǎng)的“二元化結(jié)構(gòu)”的禁錮刻不容緩，二者要及時(shí)調(diào)整自身公共服務(wù)供給策略，加強(qiáng)“政府——市場(chǎng)——志愿性組織”的三元格局間的相互對(duì)話、相互合作與交流，使得志愿性組織在有效供給公共服務(wù)的歷史使命能夠得到更廣泛地發(fā)揮。

三、志愿組織供給公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)模式

當(dāng)前中國(guó)正處于改革的深水期和攻堅(jiān)期，志愿組織已摒棄了公共服務(wù)供給的“單打”局面，而是選擇以建構(gòu)“政府——市場(chǎng)——志愿組織”的分工細(xì)化的合作伙伴關(guān)系。一旦這三者有效整合，勢(shì)必會(huì)形成公共服務(wù)供給的有效網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)化模式。

（一）志愿組織與公共部門(mén)：公共服務(wù)供給合作關(guān)系的構(gòu)建。

志愿組織與公共部門(mén)之間是建立在互惠基礎(chǔ)之上的，二者的互動(dòng)合作保障了公共服務(wù)供給的有效完成。但必須強(qiáng)調(diào)，志愿組織在合作供給過(guò)程中是作為政府的平等合作方，應(yīng)當(dāng)要摒棄固有的外部補(bǔ)充性角色的制度安排。[12](p175-177)因此，在與公共部門(mén)互動(dòng)過(guò)程時(shí)，志愿組織與公共部門(mén)所承擔(dān)的決策執(zhí)行責(zé)任與供給責(zé)任相當(dāng)。可以說(shuō)，兩者之間是水平式互動(dòng)，而非垂直式的上下層級(jí)結(jié)構(gòu)。志愿組織不僅有助于減輕公共服務(wù)供給的財(cái)政應(yīng)有責(zé)任與外部壓力，還能拓展外部環(huán)境對(duì)供給實(shí)踐的合法認(rèn)同面積與區(qū)域范圍，內(nèi)化一部分政府執(zhí)行偏差所引致的輿論壓力。以上都說(shuō)明志愿組織與公共部門(mén)之間的有效互動(dòng)是建立在合作基礎(chǔ)上的，這其中就囊括了資源交換①基于志愿組織在輸送服務(wù)上具有啟動(dòng)彈性時(shí)間，靈活性方案選擇、可針對(duì)性服務(wù)對(duì)象等政府所沒(méi)有的服務(wù)輸送能力，不得不依賴他們來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)前日趨復(fù)雜性的公共服務(wù)業(yè)務(wù)。同時(shí)公共部門(mén)擁有穩(wěn)定和充足的經(jīng)費(fèi)，志愿組織依賴于公共部門(mén)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充，以期補(bǔ)充志愿組織運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)上的不足，同時(shí)也能擴(kuò)大自己的服務(wù)范圍。和政治互賴②就志愿組織而言，所需要政治的支持，以期去的其合法性以及取信外界的標(biāo)簽。此外，為了使志愿組織自身所倡導(dǎo)的議題能夠被政府采納，志愿組織才需要在政治上與政府保持密切的互動(dòng)，使組織群體的聲音可以表達(dá)出來(lái)，甚至影響政治意見(jiàn)的表達(dá)以及公共政策的制定。同時(shí)，政府也需要志愿組織的政治支持與合法性輸入，以期取得社會(huì)公眾的信任，減少政策執(zhí)行成本。兩方面。

在公共服務(wù)供給與外部服務(wù)輸送過(guò)程中，基于志愿組織本質(zhì)屬性所隨帶的多元性、自我創(chuàng)新性以及彈性等，都為志愿組織作為公共服務(wù)供給主體創(chuàng)造了應(yīng)有的外部條件，也增加了社會(huì)公眾的認(rèn)同感。但從志愿組織與政府部門(mén)的外延屬性來(lái)看，政府作為社會(huì)資源的主要提供者、公共服務(wù)的安排者以及后期監(jiān)督評(píng)價(jià)者，大體上是通過(guò)應(yīng)用政府工具（PPP、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)等）實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的生產(chǎn)與執(zhí)行工作，進(jìn)而將這部分項(xiàng)目工作委托于外部志愿組織，從而建構(gòu)出多方之間的合作伙伴關(guān)系?？梢?jiàn)，在公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給過(guò)程中，志愿組織主要扮演著政府與市場(chǎng)的“補(bǔ)償者”角色。

政府與志愿組織之間協(xié)同發(fā)展局面有賴于前期發(fā)展的平等式協(xié)商合作與伙伴關(guān)系的有效建立，同時(shí)通過(guò)社會(huì)公眾的積極參與、多方溝通的協(xié)調(diào)機(jī)制的完善，保障了志愿組織在公共服務(wù)供給的合作效力，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源與公共資源在適度范圍和空間內(nèi)得到積極而又充分的使用。具體來(lái)說(shuō)，一方面地方政府通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)資助和政策優(yōu)惠等策略選擇來(lái)拓展志愿組織發(fā)展的良性化，并以社會(huì)資金形式保障了其常態(tài)化發(fā)展與成長(zhǎng)。另一方面，志愿組織作為補(bǔ)充性角色，生產(chǎn)和開(kāi)發(fā)出多樣化的志愿性服務(wù)，從而在政府部門(mén)觸及不到的領(lǐng)域，能夠有效補(bǔ)充和推動(dòng)公共服務(wù)的供給。為此，就需要構(gòu)建政府部門(mén)與志愿性組織的整體性策略關(guān)系，如圖1所示。

圖1　政府與志愿組織的策略合作關(guān)系圖③

表1　政府與志愿組織在供給公共服務(wù)上的合作關(guān)系模式

當(dāng)然，圖1所構(gòu)建的政府與志愿組織的合作式整體性策略關(guān)系應(yīng)當(dāng)具有較高的靈活性。這種合作模式可以理解為雙方契約交易，可以從不同服務(wù)交易領(lǐng)域?qū)Υ藙澐?，諸如財(cái)政上、管制上的、服務(wù)輸送以及政治上的。但是，筆者主要是以“服務(wù)的財(cái)務(wù)與授權(quán)”和“實(shí)際的服務(wù)輸送者”等維度對(duì)此進(jìn)行合理界定，并以此來(lái)重新勾勒政府與志愿組織在供給公共服務(wù)過(guò)程中的具體合作模式，見(jiàn)表1所示。[13](p18-20）

盡管建構(gòu)了多種策略關(guān)系模式，但是在選擇和實(shí)踐建構(gòu)策略模式時(shí)，必須以公共服務(wù)本身的特性為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)公共服務(wù)的地域范圍以及服務(wù)的具體行為方式，便可做出相應(yīng)的調(diào)整與改善，最終促成制度安排的更新與轉(zhuǎn)化。同時(shí)，志愿組織與政府部門(mén)之間所建構(gòu)的合作伙伴關(guān)系，不能僅僅局限于短期利益或者本地的部門(mén)利益，而是應(yīng)當(dāng)致力于所建構(gòu)的政府——志愿組織“合作供給共同體”利益，從而保障其關(guān)系的可持續(xù)性。這種關(guān)系的具體建構(gòu)勢(shì)必需要通過(guò)持續(xù)的“政府——志愿組織間”合作默契的大力培養(yǎng)，以及雙方信任投資機(jī)制的合理搭建而形成。[14](p8-21)

就公共服務(wù)合作供給而言，志愿組織與政府部門(mén)所建構(gòu)的合作伙伴關(guān)系有諸多影響因素：一是合作參與，公共服務(wù)供給的分享性決策權(quán)。盡管在公共服務(wù)供給的實(shí)踐中不可能存在完全平等式的決策權(quán)，但是必須明確一點(diǎn)是，當(dāng)特定性公共事務(wù)存在之時(shí)，其相關(guān)聯(lián)的利害相關(guān)者是需要一定的機(jī)會(huì)和機(jī)制來(lái)表達(dá)其本身的公共意愿和公共意見(jiàn)，進(jìn)而應(yīng)用多種形式的政策工具來(lái)介入到公共決策和公共事務(wù)的具體行為之中，最終達(dá)成影響公共決策與公共事務(wù)的實(shí)效。二是資源共享和責(zé)任分擔(dān)。合作雙方是以平等、互助、合作分工以及共享的態(tài)度與原則展開(kāi)合作，并整合和共享多方合作性資源，共同承擔(dān)公共責(zé)任。三是建立信任關(guān)系。信任是實(shí)現(xiàn)政府與志愿組織內(nèi)外部合作的基準(zhǔn)，亦是建構(gòu)公共服務(wù)合作式供給的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的先決條件。建立信任關(guān)系是一種動(dòng)態(tài)化的過(guò)程和持續(xù)性行動(dòng)，必須由雙方共同治理來(lái)產(chǎn)生、獲得和累積。

（二）市場(chǎng)與志愿組織：公共服務(wù)供給策略聯(lián)盟的興起。

近年來(lái)，受市場(chǎng)行為中社會(huì)責(zé)任意識(shí)潮流的不斷沖擊與影響，市場(chǎng)與志愿組織合作供給公共服務(wù)的策略行為已呈噴涌之勢(shì)。傳統(tǒng)行為和意識(shí)作用下，市場(chǎng)和企業(yè)是以市場(chǎng)機(jī)制參與到公共服務(wù)的供給體系中，而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市場(chǎng)與志愿組織之間尋求合作聯(lián)盟的空間不斷擴(kuò)大。20世紀(jì)80年代，隨著企業(yè)社會(huì)創(chuàng)新和企業(yè)社會(huì)投資理念的大力盛行，雙方開(kāi)始尋求互動(dòng)合作，嘗試以市場(chǎng)之力與志愿組織之間形成聯(lián)結(jié)點(diǎn)，進(jìn)而參與到公共服務(wù)供給中，最終形成新型合作聯(lián)盟關(guān)系。隨著“策略性公益慈善”的廣泛蔓延，諸市場(chǎng)企業(yè)的大力推動(dòng)，使得策略性公益迅速發(fā)展。在這股新潮流的推動(dòng)下，志愿組織積極主動(dòng)調(diào)整自身發(fā)展戰(zhàn)略，尋求市場(chǎng)資源的涌入，使得公益活動(dòng)更加順利進(jìn)行。

表2　志愿組織與市場(chǎng)企業(yè)間策略合作關(guān)系的具體形式

在國(guó)家層面上，由于財(cái)政預(yù)算壓力不斷加劇，政府開(kāi)始趨向于小型化模式，進(jìn)而將原先其應(yīng)負(fù)擔(dān)的功能和做法進(jìn)行轉(zhuǎn)移，從中央政府向地方政府、從公領(lǐng)域向私領(lǐng)域甚至是志愿組織的“第三方領(lǐng)域”。加之社會(huì)問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)并且日趨復(fù)雜，造成了志愿組織一時(shí)陡增以期滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。然則，志愿組織囿于傳統(tǒng)化募款能力和制度性固化，已無(wú)法適應(yīng)快速發(fā)展的社會(huì)。[15](p123-125)志愿組織為了生存和自身的后續(xù)發(fā)展，同時(shí)也為了能更好地承接公共服務(wù)項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)供給優(yōu)質(zhì)化公共服務(wù)，勢(shì)必會(huì)與私營(yíng)部門(mén)（營(yíng)利性）尋求發(fā)展與合作，共同參與公益性活動(dòng)，從而在公共領(lǐng)域中構(gòu)建新型策略聯(lián)盟。

在約翰·揚(yáng)基的論證中，志愿組織與市場(chǎng)企業(yè)之間所建構(gòu)的策略聯(lián)盟合作關(guān)系以目的營(yíng)銷(xiāo)、企業(yè)贊助、實(shí)物贈(zèng)與以及企業(yè)志愿者等形式來(lái)建立，如表2所示。

盡管志愿組織與市場(chǎng)企業(yè)組織間建構(gòu)合作伙伴關(guān)系有著諸多優(yōu)勢(shì)與助推力，但是這也應(yīng)該看到志愿組織與企業(yè)組織間的合作存在一定風(fēng)險(xiǎn)。從理論和一般意義來(lái)看，單純的合作關(guān)系使得志愿組織與市場(chǎng)企業(yè)間的雙邊合作關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)偏弱，但隨著雙邊關(guān)系的合作不斷深化，其雙方合作任務(wù)的偏離以及各自組織精神價(jià)值的異化，使得原先的緊密合作深度和張力發(fā)生急劇弱化。合作過(guò)程中的失誤與偏差對(duì)雙方而言，都是有矯枉過(guò)正的負(fù)面之效以及不為之果。反過(guò)來(lái)說(shuō)，合作風(fēng)險(xiǎn)的存在未必是惡果，其存在的合理性在于時(shí)時(shí)提醒志愿組織在選擇公共服務(wù)供給過(guò)程中的合作策略伙伴關(guān)系時(shí)，要堅(jiān)持自主性，以志愿組織自身之客觀風(fēng)險(xiǎn)存在來(lái)要求雙方的合作實(shí)效。同時(shí)志愿組織依托于市場(chǎng)化的先進(jìn)管理理念和經(jīng)營(yíng)方式的有效借鑒，從而提高志愿組織的制度化水平以及對(duì)社會(huì)公共資源的有效支配能力，最重要的是避免過(guò)度依賴市場(chǎng)化資源的“輸入——轉(zhuǎn)化——輸出”的形式化模式。

四、結(jié)語(yǔ)與反思

審視眾多公共服務(wù)供給實(shí)踐可見(jiàn)，隨著人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)之需的不斷增強(qiáng)，以政府部門(mén)為主導(dǎo)的公共服務(wù)勢(shì)必會(huì)面臨諸多持續(xù)性壓力考驗(yàn)。盡管市場(chǎng)化是可行有效的公共服務(wù)供給方式，但其不可避免地會(huì)對(duì)本應(yīng)當(dāng)屬于公民社會(huì)的公共議題的正義性、社會(huì)道德性等造成危害。與此同時(shí)，志愿組織能承擔(dān)部分公共服務(wù)職能，對(duì)縮減公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，深度挖掘社會(huì)公共資源，提高社會(huì)凝聚力都起到了助推作用。

縱觀國(guó)內(nèi)外，一方面在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，有著廣泛群體基礎(chǔ)的志愿組織已然活躍于社會(huì)生活的各個(gè)角落，志愿組織內(nèi)生化的多樣性和群體性的供給優(yōu)勢(shì)，有助于志愿組織根植于其中，最終促成志愿組織與政府部門(mén)之間搭建起融洽的合作關(guān)系橋梁。[16](p58-64)另一方面，我國(guó)的志愿組織囿于諸多局限性，其受雇于行政部門(mén)，行政干預(yù)較大，官辦色彩較重；行為和組織方式帶有濃重的行政化色彩，主動(dòng)性不強(qiáng)以及服務(wù)意識(shí)較差，供給公共服務(wù)的途徑和對(duì)外合作策略相對(duì)有限。因而面對(duì)轉(zhuǎn)型期的當(dāng)下中國(guó)，如何構(gòu)建“政府、市場(chǎng)以及志愿組織”的合作式供給格局，提升公共服務(wù)供給的有效性，明確和重塑公共服務(wù)供給過(guò)程中的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，這也將成為當(dāng)下中國(guó)公共服務(wù)供給改革的“拐點(diǎn)”。

而從我國(guó)的國(guó)情和行政體制的特色維度上，無(wú)論志愿組織在公共服務(wù)供給功能上發(fā)揮的作用有多大，政府始終是處于主動(dòng)地位，正如康奈爾所言，志愿服務(wù)僅僅只是幫助社會(huì)公眾呈現(xiàn)出對(duì)公共服務(wù)需求的客觀訴求，但是其不能作為政府承擔(dān)起公共服務(wù)供給的應(yīng)有角色的“替代者”。[17](p486-491)倘若志愿組織在公共服務(wù)供給過(guò)程中所做之事務(wù)僅僅是政府的“本該為而無(wú)為”，那就喪失了志愿組織作為供給合作方的基本屬性原則。正處于成長(zhǎng)中的志愿組織，還屬于“稚嫩期”，志愿組織的獨(dú)立自主性表現(xiàn)不足，這表明了政府部門(mén)仍然是當(dāng)前中國(guó)公共服務(wù)供給的主導(dǎo)性角色的原因?？傮w而言，要適應(yīng)時(shí)代和未來(lái)發(fā)展的需要，公共服務(wù)供給必須進(jìn)行深刻變革，這就要求在現(xiàn)行供給秩序中尋求政府市場(chǎng)與志愿組織之間的平衡融洽點(diǎn)，并以此來(lái)分擔(dān)多方責(zé)任，形成多元化的互惠結(jié)構(gòu)機(jī)制來(lái)保障公共服務(wù)供給的有效性。但從中國(guó)的具體實(shí)踐來(lái)看，政府無(wú)疑處于對(duì)社會(huì)資源與公共資源共享機(jī)制的建構(gòu)方，供給規(guī)則的制定者，其多方契約的實(shí)踐主體地位仍然處于主導(dǎo)。因此，須以公共服務(wù)的志愿性供給為契機(jī)，搭建公私混合、功能互補(bǔ)性的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。

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責(zé)任編輯申華

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村公共服務(wù)供給的‘碎片化’及其治理研究”（14BGL150）；江蘇省社科規(guī)劃項(xiàng)目“江蘇農(nóng)村治理的現(xiàn)代化研究——社會(huì)政策的視角”(14SZB016)；江蘇省高校重點(diǎn)社科項(xiàng)目“社會(huì)治理創(chuàng)新的價(jià)值研究”（2015ZDIXM012）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：詹國(guó)輝（1989—），男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。張新文（1971—），男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

中圖分類(lèi)號(hào)：C916.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2016）03-0035-08