內蒙古草原生態(tài)環(huán)境法律保護的效果分析

郭曉嵐

摘要：改革開放以來，內蒙古自治區(qū)陸續(xù)制定了自治條例、部門規(guī)章來保護民族區(qū)域自治地方草原的生態(tài)環(huán)境，形成相對完善的法律法規(guī)體系，為保護西部民族地區(qū)的草原生態(tài)資源的提供良好的社會環(huán)境。文章對包頭市、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市在草原生態(tài)立法所取得的成果進行整理，從而分析這些法律法規(guī)所遵循的新理念，對進一步加強西部草原監(jiān)理體系建設，規(guī)范了草原行政執(zhí)法行為，明確草原權屬，為維護農(nóng)牧民合法權益、實現(xiàn)草原畜牧業(yè)和諧發(fā)展進行理論指導。

關鍵詞：內蒙古草原；保護；法律

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1001-0475（2016）04-0055-02

一、內蒙古草原生態(tài)環(huán)境法律保護現(xiàn)狀

20世紀80年代以來，國家出臺了《草原法》《農(nóng)村土地承包法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《刑法》等一些與草原治理有關的法律法規(guī)。隨之，內蒙古陸續(xù)制定了兩自治條例分別為《內蒙古自治區(qū)草原管理條例》《內蒙古自治區(qū)基本草牧場保護條例》；三個部門規(guī)章分別為《內蒙古自治區(qū)草原管理實施細則》《內蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營權流轉辦法》《內蒙古自治區(qū)草畜平衡暫行辦法》，形成了獨特的民族區(qū)域自治地方草原保護工作的法律法規(guī)體系，在制度上創(chuàng)造出西部民族地區(qū)草原生態(tài)自然資源法律法規(guī)保護的良好社會環(huán)境。[1]（P.44）

在草原生態(tài)保護法律體系中，《草原法》第5條、第12條明確規(guī)定國家保護草原資源，任何單位和個人不得侵犯?！秲让晒抛灾螀^(qū)草原管理條例》第4條明確規(guī)定地方各級政府積極保護草原、實行目標管理責任制。《內蒙古自治區(qū)草原管理實施細則》第7條明確規(guī)定：“集體所有草原由旗縣人民政府確認草原所有權，核發(fā)《草原所有證》。嘎查村農(nóng)牧民集體所有的草原，《草原所有證》發(fā)給嘎查村農(nóng)牧業(yè)集體經(jīng)濟組織；已經(jīng)屬于蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織所有的，《草原所有證》發(fā)給蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧業(yè)集體經(jīng)濟組織；已經(jīng)分別屬于嘎查村內兩個以上農(nóng)牧業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，《草原所有證》分別發(fā)給各該農(nóng)牧業(yè)集體經(jīng)濟組織?！钡?條明確規(guī)定：“全民所有草原和集體所有草原，可以由集體或者個人承包從事畜牧業(yè)生產(chǎn)?！薄秲让晒抛灾螀^(qū)基本草牧場保護條例》第2條明確規(guī)定：“本條例所稱基本草牧場，是指為改善草原生態(tài)環(huán)境，適應畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展，滿足一定時期人口和國民經(jīng)濟對畜產(chǎn)品的需求，而確定的重點保護牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)和農(nóng)區(qū)草原?！薄秲让晒抛灾螀^(qū)草原承包經(jīng)營權流轉辦法》第5條、第7條明確規(guī)定草原承包經(jīng)營權可以合法流轉；集體所有的草原承包在本集體內優(yōu)先流轉，流轉時要保證草原等級的穩(wěn)定，不能破壞草原資源。 [2]（P.35）

二、內蒙古草原生態(tài)環(huán)境法律保護的效果評析

文章上述這些法律法規(guī)遵循新理念，加強了草原監(jiān)理體系建設，規(guī)范了草原行政執(zhí)法行為，進一步明確草原權屬，為維護農(nóng)牧民合法權益、實現(xiàn)草原畜牧業(yè)和諧發(fā)展創(chuàng)造出良好氛圍，具體表現(xiàn)在：

第一， 在制度上營造出草原資源保護的良好環(huán)境?！恫菰ā份^為完整地規(guī)定了草原資源生態(tài)保護的各項基本制度，不僅完善了法律層面意義上的禁止傳統(tǒng)的過度開墾草原、禁牧和休牧，還預見性地規(guī)定了中部草原地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)、礦產(chǎn)企業(yè)開采作業(yè)活動、維持半干旱地區(qū)的草畜平衡、發(fā)展生態(tài)性草原地區(qū)民族特色的旅游活動管理等制度。[3]（P.23）與此同時，《草原法》還著重于加強規(guī)范一系列關于草原的各種行政執(zhí)法行為，進一步補充了草原行政執(zhí)法的配套監(jiān)督檢查、相關人員法律責任方面，建立了一種有效法律機制，健全了草原生態(tài)資源管理機制內容?！秲让晒抛灾螀^(qū)草原管理條例》《內蒙古自治區(qū)基本草牧場保護條例》《內蒙古自治區(qū)草原管理實施細則》《內蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營權流轉辦法》和《內蒙古自治區(qū)草畜平衡暫行辦法》構建了內蒙古草原資源生態(tài)保護、監(jiān)督體系，加大了草原糾紛案件的執(zhí)法力度，依法解決草原權屬糾紛，明確草原權屬和完善草原家庭承包制，落實草原所有權和使用權維護農(nóng)牧民合法權益，打破草原粗放經(jīng)營模式和固化均衡的傳統(tǒng)，實現(xiàn)草原生態(tài)管理體制等，為實現(xiàn)草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好氛圍。[4]（P.56）以2011年為例，包頭市政府就針對西部高原地區(qū)草原結構的特點制定、擬制了《包頭市草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》，這一方案不僅進一步強調國家草原生態(tài)保護獎勵機制的總體思路和原則，還規(guī)定了符合當?shù)亟?jīng)濟水平的草種補貼標準、禁牧補貼標準等具體配套政策，從而細化了國家草原生態(tài)保護獎勵機制在西部欠發(fā)達地區(qū)的實施范圍和保障措施；同年達茂旗、九原區(qū)、固陽縣這三個旗縣提交了草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作試點的申請，并已得到包頭市政府批復，已開始加緊運作各自的草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案。巴彥淖爾市通過大量調研，由政府牽頭，組成制定行政規(guī)章的領導小組，在分析當?shù)夭菰芾頇C構提供的基礎數(shù)據(jù)上頒布了《巴彥淖爾市草原生態(tài)保護補助獎勵機制牧草良種補貼實施意見》，這一實施意見對巴彥淖爾市具體落實草原補獎植物種類和草種補獎標準做出了配套的政策規(guī)定，現(xiàn)已上報自治區(qū)人民政府并通過審核。鄂爾多斯市派遣技術人員對各旗區(qū)基層政府、村委會、牧民進行相關草原補獎具體實施方案的專業(yè)指導，對其所制定的補獎補貼政策進行評審，使草原生態(tài)補獎方案和牧草良種補貼方案的落實與國家草原生態(tài)保護獎勵機制的總體思路和原則相一致。

第二，在實踐工作中營造出草原資源保護的良好環(huán)境。在草原保護意識方面，上述法律法規(guī)頒布出臺后，廣大農(nóng)牧民自身合法權利的保護意識不斷增強，基層草原執(zhí)法部門工作人員的遵法、用法積極性明顯增強，[5]（P.76）以2011年為例，包頭市針對本地區(qū)的希拉牧仁草原相關礦產(chǎn)企業(yè)、牧區(qū)的農(nóng)牧民推行了一系列有關草原法律法規(guī)的普及工作，持續(xù)進行宣傳的車輛、人員有26臺、67人次，地方電視和廣播草原法規(guī)專題講解11次，共發(fā)放蒙漢文宣傳材料8100余份、舉辦草原法律業(yè)務培訓班10期、培訓農(nóng)牧民7723人次、基層草原監(jiān)理員34人次。巴彥淖爾市以“保護草原生態(tài)、共筑美好家園”為內容舉辦了草原普法專題活動，制定了《關于開展2011年草原普法宣傳月活動的通知》、制作了專題節(jié)目對草原征占用內容進行重點報道，通過地方媒體重點針對草原上從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的企業(yè)和單位進行形式多樣的各項草原保護法律法規(guī)學習。鄂爾多斯市的各級草原監(jiān)理人員在村民委員會、那達慕召開之際舉辦了各種形式多樣的草原保護法律法規(guī)培訓班，向廣大農(nóng)牧民播放微電影和PPT，生動地講解了草原保護法律法規(guī)，取得了良好效果。在草原圍欄面積和禁牧面積方面，以2011年為例，內蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳、財政廳首家批復了《包頭市草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》，[6]（P.75）同年包頭市政府又在原有基礎之上進一步制定了《包頭市草原保護補助獎勵機制補助任務》，明確規(guī)定包頭市草原禁牧目標為2415.29萬畝，全市補貼多年生牧草保留補貼面積21.42萬畝，即按照4個等級進行分類補獎，多年生牧草70元/畝、一年生牧草30元/畝、飼用灌木15元/畝和10元/畝。據(jù)統(tǒng)計，20011年全年巴彥淖爾市就多年生牧草共補貼資金600萬元、新建面積達到20萬畝，飼用灌木共補貼資金1000萬元、新建面積達到100萬畝。在草原保護的基礎工作方面，包頭市政府積極推動建立以市、旗縣區(qū)的兩級草原監(jiān)理單位為核心的草原生態(tài)保護機制，其中包括市級草原監(jiān)理機構1個、旗縣區(qū)級4個、草原動監(jiān)測點27個，該機制由包頭市草原監(jiān)理部門帶頭、圍繞希拉牧仁草原生態(tài)現(xiàn)狀進行監(jiān)測分析、把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為檢測單位制定調查路線，全面了解圍封禁牧和草原保護的現(xiàn)狀，從而制定相應的草原監(jiān)測與評價機制對草原植被狀況進行監(jiān)測和評估。同時，包頭市農(nóng)牧業(yè)局為強化草原生態(tài)保護基礎工作，組建了草原生態(tài)補獎機制領導小組，依照各司其責的要求，按照部門職能性質特點具體分設了草原監(jiān)理監(jiān)測組、草原旅游項目管理組、草原人工種草技術支撐組三個小組，由行政正職擔任組長、行政副職擔任副組長，負責落實補獎機制的具體實施。巴彥淖爾市重點查處各類非法占用并開采草原、侵害牧民的違法行為，共查處各類草原違法案件85起、非法臨時占用草原案件56起、已進入審理階段并結案的4起，遏制了草原生態(tài)環(huán)境破壞的趨勢。

同時，西部各地方政府加大了基層草原監(jiān)理機構建設，建立以科研院所為技術支撐積極開展對所屬的草原流轉情況、相關草原承包家庭的調查，積極掌握草原流轉的參與主體，草原流轉收益的分配，草原生態(tài)的監(jiān)測預警，草原生態(tài)破壞的形式、面積和時間等，及時將新問題和新發(fā)展反饋給立法機關，使之做出相應對策；認真核查草原礦產(chǎn)開發(fā)活躍區(qū)、草原違法開墾易發(fā)多發(fā)區(qū)的相關行政審批程序，盡快完善這些地區(qū)的行政處罰、恢復補償?shù)绕睋?jù)具體操作流程，降低行政執(zhí)法過程中的自由裁量權，改善草原生態(tài)環(huán)境。

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[責任編輯：褚永慧]