探析非訴行政執(zhí)行中私人權(quán)益救濟(jì)新路徑

陳生輝++李冬冬++劉育辰

摘 要：我國新修的行政訴訟法確定了非訴行政執(zhí)行制度，卻對(duì)于相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)無任何規(guī)定。因此，本文欲通過探析當(dāng)前我國救濟(jì)制度現(xiàn)狀，從域外救濟(jì)經(jīng)驗(yàn)視角，為我國非訴行政執(zhí)行中私人權(quán)益救濟(jì)尋找新的路徑。

關(guān)鍵詞：非訴行政執(zhí)行；權(quán)益救濟(jì)；設(shè)想路徑

2011年，我國頒布了《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》①（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）之后，行政強(qiáng)制執(zhí)行作為行政強(qiáng)制的一個(gè)種類得到了明確的規(guī)定。從此，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而作出的行政強(qiáng)制行為有了法律的依據(jù)，同時(shí)行政強(qiáng)制執(zhí)行行為在了置于法律的規(guī)范之下運(yùn)行。然而，這樣的一部法律在規(guī)范行政強(qiáng)制時(shí)并沒有詳細(xì)設(shè)置有關(guān)于行政相對(duì)人的利益受到行政強(qiáng)制的侵犯時(shí)的保護(hù)救濟(jì)措施及其制度。即使在新修的《中華人民共和國行政訴訟法》②（以下簡稱《行政訴訟法》）中也僅僅在第十二條第二款規(guī)定，對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的，可以向人民法院提起訴訟。再者，關(guān)于非訴行政執(zhí)行，《行政訴訟法》第九十七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。由此可見，我國對(duì)于非訴行政執(zhí)行給予了法律的支持，卻無具體的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行明確，致使在實(shí)踐中很難操作，造成了當(dāng)下許多行政執(zhí)行難和官民關(guān)系矛盾突出，甚至在非訴行政執(zhí)行中嚴(yán)重?fù)p害了公民的權(quán)利而引起了公民對(duì)司法權(quán)威的質(zhì)疑。

一、明析非訴行政執(zhí)行概念及其私人權(quán)益救濟(jì)研究現(xiàn)狀

在我國，行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為③。行政強(qiáng)制執(zhí)行又分為行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行和行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于后者，我們一般稱之為非訴行政執(zhí)行。一般認(rèn)為，狹義的非訴行政執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行和具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行這兩種形式，并且以行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為其主體部分④。

我國關(guān)于行政強(qiáng)制的理論研究大致分為兩個(gè)階段⑤：一是從上世紀(jì)90年代初到2000年左右。主要研究在行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式選擇問題，與其相適應(yīng)的救濟(jì)制度研究并不深入。二是21世紀(jì)初到2012年《行政強(qiáng)制法》頒行前后。在《行政強(qiáng)制法》頒行后，我國行政執(zhí)行的運(yùn)行模式被確定下來，學(xué)者們也即開始對(duì)我國行政強(qiáng)制執(zhí)行救濟(jì)制度提出了諸如“聽證審查”、“執(zhí)行訴訟”等諸多主張。然而這些成果并沒有突破“行政執(zhí)行救濟(jì)”這一制度范疇，其主張本身的一些問題也值得進(jìn)一步探討。我國在非訴行政執(zhí)行私人權(quán)益救濟(jì)的理論研究比較薄弱，成果尚未成熟，有待深入探究。

二、域外對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)方式

我國的行政法治發(fā)展得比較晚，在對(duì)行政強(qiáng)制行為進(jìn)行規(guī)制以便為行政相對(duì)人提供法律救濟(jì)的層面上并未成熟，很多其他國家和地區(qū)的做法對(duì)我國非訴行政執(zhí)行的救濟(jì)理論研究有借鑒意義，在此，筆者著重簡述幾個(gè)對(duì)我國較有參考價(jià)值的國家和地區(qū)的救濟(jì)方式。

（一）英國對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)

英國針對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行可能給公民造成人身財(cái)產(chǎn)的損失和人身自由有著特別的救濟(jì)方式，這也有賴于它的獨(dú)特的政治體制。在19世紀(jì)，英國就規(guī)定了特權(quán)令狀的司法救濟(jì)形式，如阻止令、人身保護(hù)令。阻止令適用于公法關(guān)系中阻止公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)行為，可防止任何侵權(quán)行為或違約行為的發(fā)生或繼續(xù)。人身保護(hù)令是檢驗(yàn)任何監(jiān)禁的合法性的標(biāo)準(zhǔn)程序。被拘禁人或其代理人無需通知執(zhí)行拘禁和作出拘禁決定的對(duì)方當(dāng)事人，而單方面向高等法院王座分院提出申請(qǐng)。

（二）美國對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)

美國是一個(gè)三權(quán)分立，相互制約的國家，是沒有一部關(guān)于行政強(qiáng)制成文法的國家。因此，美國的行政強(qiáng)制長期以來均是交由作為司法機(jī)關(guān)的法院來執(zhí)行，以達(dá)到司法權(quán)制衡行政權(quán)的目的。故而對(duì)行政強(qiáng)制的救濟(jì)方式首先表現(xiàn)在法院裁決執(zhí)行前，必須審查行政決定是否合法。其次是法院審查當(dāng)事人是否違反了行政機(jī)關(guān)的決定，亦即法院對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行了再次審查，以確保當(dāng)事人不會(huì)被冤屈而使自身權(quán)益遭到行政強(qiáng)制執(zhí)行的損害。當(dāng)然，在特殊的環(huán)境下，行政機(jī)關(guān)可自力執(zhí)行。但這種緊急情況的行政行為仍然處于法院的監(jiān)督之下。

（三）法國對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)

法國作為行政法的起源國，其行政法系統(tǒng)在世界上獨(dú)樹一幟。在法國，一般的違法強(qiáng)制執(zhí)行行為被視為一種具體性的行政行為，屬于行政訴訟和行政賠償?shù)倪m用對(duì)象。對(duì)于此行為的救濟(jì)是通過行政主體及其公務(wù)員因違法行政強(qiáng)制行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任來表現(xiàn)的。嚴(yán)重的違法強(qiáng)制執(zhí)行行為被視為是一種暴力行為，屬于普通法院的管轄范圍。普通法院通過審查行為的合法性、判決行政機(jī)關(guān)賠償、命令行政機(jī)關(guān)停止暴力行為等方式對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行救濟(jì)。

三、中國非訴行政執(zhí)行私人權(quán)益救濟(jì)方式的設(shè)想路徑

中國法治時(shí)至今日，可以說對(duì)于私人權(quán)益在公權(quán)力面前的保護(hù)亦是越來越注重。如何實(shí)實(shí)在在地保護(hù)私人權(quán)益，筆者從域外對(duì)救濟(jì)的方式得到了啟發(fā)，認(rèn)為我國或許可以從以下途徑進(jìn)行研究設(shè)想。

（一）賦予非訴行政執(zhí)行相對(duì)人特權(quán)

類似于英國，在中國建設(shè)法治國家的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在一定時(shí)期內(nèi)賦予公民一定的特權(quán)可以對(duì)抗公權(quán)力對(duì)于私人權(quán)益的侵害。這一特權(quán)只是限于相對(duì)人對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的越權(quán)行為予以抵抗，即時(shí)阻止?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，強(qiáng)制執(zhí)行大多是即時(shí)行為，侵害權(quán)益而在事后予以救濟(jì)有時(shí)“得不償失”，有失社會(huì)公正，諸如強(qiáng)制執(zhí)行可致公益和私益共損的情形。此外，行政相對(duì)人在法定期間不提起行政訴訟，并不意味著行政行為正確；人民法院也不能因此推定相對(duì)人具有拒不履行義務(wù)的主觀惡意。因而，筆者認(rèn)為可以賦予一定的特權(quán)以確保私人權(quán)益在一定程度上不受侵犯。

（二）增加檢察監(jiān)督制度

目前，我國的行政訴訟法和司法解釋雖然確定了對(duì)非訴行政行為的合法性審查原則，但筆者認(rèn)為，我們可以學(xué)習(xí)美國這種法律精神，增加檢察監(jiān)督制度，監(jiān)督法院是否合法裁決執(zhí)行或枉法裁決，從而使非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行行為置于法律監(jiān)督之下，從另外一個(gè)角度講，這樣的做法是給予了相對(duì)人合法權(quán)益不被侵犯的雙重保障。

（三）建立行政法院系統(tǒng)，構(gòu)建非訴行政執(zhí)行訴訟制度

法國的司法體制和中國不一樣，但是法國的行政法系統(tǒng)在中國當(dāng)前推動(dòng)法治進(jìn)程的大背景下卻是值得借鑒的。筆者認(rèn)為，我國如若能夠如法國一樣建立起獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)且不受行政級(jí)別及其區(qū)域的干擾，對(duì)行政類案件進(jìn)行專屬管轄，行政糾紛將會(huì)得到很好地解決。無論非訴行政行為是被視為暴力行為還是一般的違法行為，行政法院均需對(duì)其合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查監(jiān)督，并結(jié)合目前我國存在的國家賠償?shù)染葷?jì)方式給予相對(duì)方權(quán)益保障。（作者單位：1.西南政法大學(xué)行政法學(xué)院；2.西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）

本文為2015年西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目

注解：

① 2011年6月30日中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過，自2012年1月1日起施行

② 1989年4月4日第七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過，根據(jù)2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》修正

③ 參見《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第二條第二款規(guī)定

④ 黃澤蓮.論我國行政執(zhí)行訴訟的構(gòu)建.[碩士學(xué)位論文]，成都：電子科技大學(xué)，2008，6

⑤ 宋愛峰.論我國非訴行政執(zhí)行救濟(jì)制度的構(gòu)建.[碩士學(xué)位論文]，重慶：西南政法大學(xué)，2014，3