PPP模式在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及完善措施

關(guān)銳++宋肖玉

摘 要：隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的進程，推廣運用PPP模式已經(jīng)進入新的歷史階段。政府與社會主體建立的“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”關(guān)系，可以減輕政府財政負擔(dān)，減少社會主體的投資風(fēng)險。本文對PPP的定義進行了界定，并對其特征進行了概述，闡述了該模式在我國的發(fā)展現(xiàn)狀，給出了具體的完善措施。

關(guān)鍵詞：PPP；PPP現(xiàn)存問題

一、PPP的界定

（一）PPP的定義

PPP的概念目前還沒有一個公認的說法，不同的角度有不同的理解，下面僅列舉幾種具有代表性的概念。

1.機構(gòu)給出的概念。（1）聯(lián)合國：PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。（2）歐盟委員會：PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務(wù)。（3）美國PPP國家委員會：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。（4）加拿大PPP國家委員會：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。

2.本文給出的概念。雖然以上的表述都沒有給出一個完全一致的概念，但各個機構(gòu)給出的概念都有一些共同的特點：一是公共部門與私營部門的合作為前提，二是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，這是合作的目標(biāo)。最后是兩個部門的共贏與風(fēng)險共擔(dān)。所以本文將PPP的定義做出以下表述：PPP，是指政府公共部門與社會主體合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為社會主體帶來利益。

（二）PPP的主要特征

1.伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系是PPP的首要特征之一，根據(jù)本文給出的定義可以看出，PPP模式是一合作為前提，沒有政府公共部門與社會主體的合作，就沒有PPP。

2.利益共享。我們知道非政府公共部門的目標(biāo)是利潤最大化，而PPP項目都是公益性項目，是不以利潤最大化為目標(biāo)的，利益共享在該模式下是指共享PPP項目帶來的社會效益，以及作為參與一方所享有的相對穩(wěn)定的投資回報。

3.風(fēng)險共擔(dān)。伙伴關(guān)系不僅意味著“有福同享”，也意味著“有難同當(dāng)”，風(fēng)險與利益是相對的，而在PPP模式下，更多的是考慮了公共部門和非公共部門雙方的風(fēng)險，使整體風(fēng)險最小化，這種追求整體項目風(fēng)險最小化的管理模式，比各自追求風(fēng)險最小化更能化解風(fēng)險。

二、PPP在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）PPP項目在我國發(fā)展受到政府的大力推廣

改革開放以來，外資大規(guī)模進入國內(nèi)，地方政府開始與一部分外商合作進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是我國最早的PPP。十六屆三中全會中提出讓民營資本進入公共領(lǐng)域，各地推出了大批PPP項目。2014年以來從中央到地方推出大量PPP項目，在2016年的政府工作報告中，李克強總理的一句“完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情”，更是驗證了政府推廣PPP的決心和信心。2016年全國兩會召開之際，財政部PPP中心外公開發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，自2013年推行PPP項目以來，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入綜合信息平臺，總投資約8.3萬億元，涵蓋了能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、市政工程等19個行業(yè)，PPP改革事業(yè)在中國得到蓬勃發(fā)展。

（二）PPP發(fā)展模式的現(xiàn)存問題

隨著PPP在我國成為一個高頻詞匯、熱點議題，PPP的發(fā)展在我國也存在著許多問題，比如，如何吸引更多社會資本參與PPP，如何規(guī)范發(fā)展PPP，防止利用各種方式變相發(fā)債，如何破解PPP落地難等，具體問題如下：

1.PPP沒有形成長期穩(wěn)定的投資回報機制。PPP項目分為政府付費項目、使用者付費項目、可行性缺口補助的項目。目前市場上更多關(guān)注政府付費項目，由于對付費方式的年限，價格缺少明晰的保證，企業(yè)難以參與其中。特別是大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項目投資量巨大，回報期較長，企業(yè)對投資回報率顧慮較大，缺乏積極性。

2.對PPP模式的風(fēng)險管理經(jīng)驗不足。PPP項目都面臨著一系列的系統(tǒng)風(fēng)險，還伴隨著臨時性風(fēng)險，政策的變動和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整都會使企業(yè)對PPP項目風(fēng)險的預(yù)測變得愈加困難。對PPP模式的風(fēng)險管理經(jīng)驗不足，使得對風(fēng)險缺乏充分的認識，合同中的責(zé)任區(qū)分不明，風(fēng)險披露機制不完善，盈利模式不夠透明等，都使得PPP項目容易夭折。

3.PPP項目領(lǐng)域分布失衡。雖然大力推廣PPP項目，但是絕大多數(shù)項目都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，相對來說，公共服務(wù)領(lǐng)域的項目占的比例較低。據(jù)全國PPP綜合信息平臺的數(shù)據(jù)首次披露顯示，僅交通運輸和市政工程這兩個項目的投資需求約達4.45萬億，占總投資需求的53.6%。未來從PPP數(shù)量上看，例如養(yǎng)老（3%）、教育（5%）、醫(yī)療衛(wèi)生（5%）、體育（2%）等公共服務(wù)領(lǐng)域還有很大的發(fā)展空間。

4.缺乏規(guī)范的法規(guī)體系。PPP項目歸根結(jié)底是一種長期的合同關(guān)系，在推廣PPP項目的進程中，政企雙方在面臨糾紛和矛盾時，由于沒有相關(guān)的法律可循，造成責(zé)任無法落實，從而也對PPP的推廣起到了制約的作用，所以要推動PPP立法創(chuàng)新，建立規(guī)范的法律法規(guī)體系來為PPP的推廣保駕護航。

三、PPP項目發(fā)展的完善措施

（一）提高社會資本參與PPP的積極性

建立規(guī)范明確的、可預(yù)期的投資回報機制，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，政府帶頭履行法約，尊重市場規(guī)律，保證社會資本合理投資回報不受政府換屆換人的影響。民營資本在PPP項目競爭中處于劣勢，這也是阻礙了社會資本尤其是民營資本大規(guī)模介入PPP項目的一個重要原因。所以要形成長期穩(wěn)定的投資回報機制，逐步提高政府補助和付費項目的比例，提高社會資本參與PPP的熱情和積極性。

（二）充分認識PPP模式的風(fēng)險，加強管理

對PPP項目面臨的系統(tǒng)風(fēng)險、臨時性風(fēng)險、政策的變動和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整進行有效的識別，從理論與實踐兩個層次不斷加強對PPP項目風(fēng)險預(yù)測的學(xué)習(xí)。增強PPP模式的風(fēng)險管理經(jīng)驗，充分合理的識別風(fēng)險，做出判斷，做到合同中的責(zé)任明晰，不斷完善風(fēng)險披露機制，盈利模式透明化等。

（三）逐步實現(xiàn)PPP項目領(lǐng)域均衡分布

目前推廣的絕大多數(shù)PPP項目都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，相對來說，公共服務(wù)領(lǐng)域的項目占的比例較低。在未來，要逐步實現(xiàn)PPP項目領(lǐng)域的均衡分布，PPP的項目推廣在養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域還有很大的發(fā)展空間。

（四）建立規(guī)范的法律法規(guī)體系

PPP的立法的目的就是規(guī)范PPP推廣的進程，要突破傳統(tǒng)的民事合同、行政合同的觀念，發(fā)揮政府的作用，將公法與私法融合到一起，因為涉及到不同的法律關(guān)系，需要調(diào)整不同的范圍，所以要建立一步專門的PPP法，與國家治理現(xiàn)代化有機結(jié)合，以共治的理念來推動PPP立法創(chuàng)新，規(guī)范PPP進程，保障PPP項目的推進與實施。

綜上所述，在我國，隨著國家政策的實施、經(jīng)濟的發(fā)展，推廣運用PPP模式已經(jīng)進入新的歷史階段。政府與社會主體建立的“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”關(guān)系，既可以減輕政府財政負擔(dān)，又能夠減少社會主體的投資風(fēng)險。而在我國實施推廣PPP的過程中，還存在著吸引非公共部門積極性、風(fēng)險管理、項目均衡發(fā)展以及規(guī)范立法等重要問題桀待解決，只有將推進進程逐步規(guī)范，加強風(fēng)險認知，優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)，才能更大程度的吸引社會資本，更好的發(fā)揮資源配置的作用，激發(fā)社會主體的熱情，完善政府和社會資本合作模式。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）