公共政策的合法性基礎(chǔ)

李黎

摘 要：公共政策作為現(xiàn)代社會(huì)治理的工具，其合法性建立在戰(zhàn)略理性、價(jià)值理性、工具理性、公共理性四者統(tǒng)一的基礎(chǔ)上。公共政策的合法性，有助于增進(jìn)人民幸福，維護(hù)公共部門(mén)公信力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良善發(fā)展。本文從公共政策的前瞻性、時(shí)限性、權(quán)威性和民主性出發(fā)，分析了公共政策的合法性基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：公共政策；合法性；公共部門(mén)

一、公共政策合法性的內(nèi)涵

馬克斯·韋伯最早對(duì)合法性問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，將合法性分為三種：對(duì)傳統(tǒng)習(xí)俗和價(jià)值的追隨、對(duì)卡里斯馬的景仰以及對(duì)法律權(quán)威的服從。他認(rèn)為，“合法性”是一種工具理性，是統(tǒng)治者為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治權(quán)威，而使公民對(duì)其產(chǎn)生的一種信仰，這種信仰是對(duì)統(tǒng)治者的承認(rèn)。盧梭以“人民主權(quán)”理論為基礎(chǔ)，最早提出了政治合法性。他指出，“既然強(qiáng)力并不能產(chǎn)生任何權(quán)利，于是便只剩下來(lái)約定才可以成為人間一切合法權(quán)威的基礎(chǔ)”①。在盧梭看來(lái)，政治合法性代表著“公意”，是全體公民的意志。阿爾蒙德認(rèn)為，“如果某一社會(huì)中的公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制定和實(shí)施的法規(guī)，而且還不僅僅是因?yàn)槿舨蛔袷鼐蜁?huì)受到懲處，而是因?yàn)樗麄兇_信遵守是應(yīng)該的，那么，這個(gè)政治權(quán)威就是合法的②”。所以，公共政策要實(shí)現(xiàn)“合法”，應(yīng)具有權(quán)威性，得到公眾內(nèi)心自愿的承認(rèn)。此外，合法的公共政策是以前瞻性和時(shí)代性為前提產(chǎn)生。因此，本文所指公共政策的合法性包含四個(gè)方面：政策的前瞻性、政策的時(shí)限性、政策的權(quán)威性和政策的民主性。

二、公共政策的合法性基礎(chǔ)

（一）以前瞻思維構(gòu)建戰(zhàn)略理性

公共政策對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，起著至關(guān)重要的作用。在進(jìn)行公共管理活動(dòng)的過(guò)程中，政策制定者要在理性分析的基礎(chǔ)之上，運(yùn)用戰(zhàn)略思維和前瞻性思維，制定公共政策。所謂“不謀全局者，不足謀一域，不謀一世者，不足謀一時(shí)”。公共政策具有動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，對(duì)公共政策制定者戰(zhàn)略眼光和戰(zhàn)略思維能力的培養(yǎng)，有助于對(duì)問(wèn)題做到超前設(shè)想和思考。政策制定者作為公共部門(mén)工作人員，擁有與其職位相稱的權(quán)力和職責(zé)。公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估的全過(guò)程，代表其身份和職權(quán)義務(wù)。政策制定者的前瞻性意識(shí)和戰(zhàn)略意識(shí)，有助于及時(shí)對(duì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)做好科學(xué)研判，從戰(zhàn)略和全局的高度看待政策問(wèn)題，做到理性分析。通過(guò)公共部門(mén)合理行使公共權(quán)力，為人民謀利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和安全，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

公共部門(mén)工作人員在進(jìn)行決策前，需要對(duì)政策信息進(jìn)行收集、傳遞和加工處理。其間需要與群眾進(jìn)行溝通，接收群眾對(duì)政策的反饋信息，做到及時(shí)回應(yīng)，努力建設(shè)效能政府。然而，政策本身的明確性與具體性、公眾對(duì)政策的理解偏差、信息傳遞過(guò)程中出現(xiàn)的“溝通漏斗”現(xiàn)象等因素，影響著政策資源的交換。因此，戰(zhàn)略性思維要求公共部門(mén)工作人員對(duì)政策信息進(jìn)行分類(lèi)處理、綜合提煉，提高工作態(tài)度和專業(yè)化水平，從而加強(qiáng)各部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)公共部門(mén)與群眾的互動(dòng)，消除“信息孤島”現(xiàn)象，減少因信息溝通不暢引發(fā)的政策問(wèn)題。在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公共部門(mén)要抓住契機(jī)，合理利用大數(shù)據(jù)，同時(shí)，開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+戰(zhàn)略”行動(dòng)計(jì)劃，制定優(yōu)質(zhì)高效的公共政策。雖然政策制定需要群策群力，但是最終決策權(quán)仍然取決于公共部門(mén)。公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者從民本性和責(zé)任性出發(fā)，在進(jìn)行前瞻性思考、理性分析問(wèn)題的基礎(chǔ)上，樹(shù)立“卡里斯馬”形象，有助于建立公共部門(mén)和群眾間的信任關(guān)系，營(yíng)造良好的政治生態(tài)，維護(hù)公共部門(mén)公信力。

（二）以時(shí)間效應(yīng)平衡價(jià)值理性

公共政策的發(fā)展演變具有時(shí)代性，在某個(gè)時(shí)代被認(rèn)為是合法的公共政策，放在另一個(gè)時(shí)代，卻不一定是合法的。要用發(fā)展的眼光看待公共政策，明確政策所處時(shí)代的特殊性，不可用“時(shí)代意見(jiàn)”抹殺“歷史意見(jiàn)”③?！懊總€(gè)時(shí)代都曾抱有許多隨后的時(shí)代視為不僅偽誤并且荒謬的意見(jiàn)；這就可知，現(xiàn)在流行著的許多意見(jiàn)必將為未來(lái)時(shí)代所排斥，其確定性正像一度流行過(guò)的許多意見(jiàn)已經(jīng)為現(xiàn)代所排斥一樣”④。公共政策具有時(shí)間效應(yīng)，隨著時(shí)間的推移而不斷發(fā)展演變。生育政策作為影響我國(guó)基本公共服務(wù)的一項(xiàng)公共政策，從2001年計(jì)劃生育基本國(guó)策“提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)子女⑤”，到2013年“啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子⑥”的單獨(dú)二胎政策，再到2015年“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子⑦”的全面二胎政策，以時(shí)限性印證了政策的合法性，政策價(jià)值通過(guò)其所處的時(shí)代體現(xiàn)。在2001年《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》頒布后，一直到2013年單獨(dú)二胎政策實(shí)施前，按照國(guó)務(wù)院2002年頒布的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，對(duì)于不符合生育政策、超生的公民，實(shí)行行政收費(fèi)。直至2014年底，出現(xiàn)了對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的“廢止之爭(zhēng)”。由此可見(jiàn)，政策隨著時(shí)間的推移而不斷地發(fā)展變化。若以15年前的眼光看待現(xiàn)今的“全面二胎”政策，則該政策并不屬于“合法”的公共政策范疇。因此，以“歷史意見(jiàn)”評(píng)價(jià)當(dāng)下時(shí)代的公共政策，政策并不具有任何價(jià)值。只有將公共政策置于適合其生長(zhǎng)的環(huán)境之中，才能體現(xiàn)政策的適用性和合法性。

（三）以法律權(quán)威彰顯工具理性

工具理性是“通過(guò)對(duì)外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件或者‘手段，以期實(shí)現(xiàn)自己合乎理性所爭(zhēng)取和考慮的作為成果的目的⑧”。公共政策作為公共部門(mén)治國(guó)理政的工具，要靠法律賦予權(quán)威性，以法治為基礎(chǔ)，彰顯工具理性精神。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。公共政策必須是公正的，能夠代表“公意”。政策源于公民，才能適用于公民，得到公民的支持與接受，這種支持和接受通過(guò)法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)。對(duì)公共政策的遵守，不僅僅來(lái)自于公民的表象行為，更在于公民內(nèi)心對(duì)政策的自覺(jué)承認(rèn)和認(rèn)同?！皬?qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)力……人們只是對(duì)合法的權(quán)威才有義務(wù)服從”⑨。法治現(xiàn)代化進(jìn)程中的公共政策，需要以法治精神為基石，從政策制定者對(duì)法律的認(rèn)知層面，培養(yǎng)法治意識(shí)，提高公共政策的法治化水平，推進(jìn)法治現(xiàn)代化建設(shè)。良好的公共政策方案，是公共部門(mén)、公民、社會(huì)組織等治理主體在法治精神的引導(dǎo)下，進(jìn)行相互博弈，最終達(dá)到利益平衡、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程。

“親情、人情是中國(guó)社會(huì)生活的典型特征，但親情、人情對(duì)公權(quán)領(lǐng)域的滲透必然導(dǎo)致公權(quán)力的扭曲。⑩”我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是“人治”社會(huì)，人情重于法律。某些公共部門(mén)工作人員缺乏法治意識(shí)，有法不依，認(rèn)為官大于法，基于“人情關(guān)系”而滋生了腐敗的溫床。公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者作為公共政策的最終決策者，必須做好法治思想建設(shè)，提高自身執(zhí)政能力。政策制定者在政策運(yùn)行過(guò)程中，合理運(yùn)用法治思維和法治方式，有助于建設(shè)法治社會(huì)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。因此，公共部門(mén)工作人員要不斷深入學(xué)習(xí)，與時(shí)俱進(jìn)，充分發(fā)揚(yáng)法治精神。以法治的價(jià)值觀為基礎(chǔ)，以信息化為支撐，做好公共政策的法治化建設(shè)。

（四）以民主參與弘揚(yáng)公共理性

公共政策的合法性需要在群眾的檢驗(yàn)中得到體現(xiàn)。當(dāng)今社會(huì)治理正由單中心向多中心、由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變，亟需公共理性的弘揚(yáng)和發(fā)展。公共理性是“各種社會(huì)主體以公正的理念，自由而平等的身份，在對(duì)公共事務(wù)充分協(xié)商、合作的基礎(chǔ)上，進(jìn)行公共治理的能力”B11。公共部門(mén)在尊重社會(huì)自我治理、加強(qiáng)主體對(duì)話溝通、搭建有效協(xié)商平臺(tái)、建立多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面，要引導(dǎo)各方打好“組合拳”，做好利益關(guān)系的調(diào)整、妥協(xié)與讓步工作，構(gòu)建政策協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。在此基礎(chǔ)上，維護(hù)群眾參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，增強(qiáng)群眾的責(zé)任心和自豪感，還政于民，實(shí)現(xiàn)善治。

民意表達(dá)是社會(huì)的安全閥。“政府行為只有代表人民的意志，才具有合法性”B12。“公共政策是‘公共選擇的結(jié)果，是政策過(guò)程中的行動(dòng)主體在系列約束條件下，按照特定的制度規(guī)則策略互動(dòng)的結(jié)果”B13。多元治理時(shí)代的公共政策，是多方話語(yǔ)權(quán)的綜合體現(xiàn)。多元主體參與公共政策的全過(guò)程，有助于幫助者政府審慎思考?！耙粋€(gè)好的、科學(xué)的政府決策必定要有廣泛的民意或利益訴求輸入。這一環(huán)節(jié)對(duì)政府是否能做出科學(xué)決策起著基礎(chǔ)性的作用，是政府決策科學(xué)化的重要前提”B14。公共政策作為我國(guó)公共治理的重要組成部分，最根本的是要加強(qiáng)公民參與，獲取民意支持，實(shí)現(xiàn)公共政策制定的民主化。公民作為公共政策的直接受益者，有權(quán)利自由選擇其所需的服務(wù)和治理方式，在重大公共決策問(wèn)題的關(guān)鍵時(shí)刻表明意見(jiàn)，對(duì)政策輸入和輸出產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。若公共政策不再代表公民的全體意志和公共利益，則失去了公正性。公民參與制定公共政策，有利于實(shí)現(xiàn)和維護(hù)其主體地位，增強(qiáng)責(zé)任心和自豪感，實(shí)現(xiàn)政策制定者和公民的良性互動(dòng)。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

① 盧梭.社會(huì)契約論[M].商務(wù)印書(shū)館，1982：18.

② 阿爾蒙德.比較政治學(xué)：體系、過(guò)程和政策[M].上海譯文出版社，1987：35～36.

③ 錢(qián)穆.中國(guó)歷代政治得失[M].九州出版社，2012年2月第1版，前言第3頁(yè).

④ 約翰·穆勒.論自由[M].商務(wù)印書(shū)館，2010年第1版，第21頁(yè).

⑤ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》第18條.

⑥ 參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》.

⑦ 參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》.

⑧ 馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（上卷）[M].商務(wù)印書(shū)館.1997年，第56頁(yè).

⑨ 盧梭.社會(huì)契約論[M].商務(wù)印書(shū)館，1982：10.

⑩ 陳國(guó)權(quán)，毛益民.腐敗裂變式擴(kuò)散：一種社會(huì)交換分析[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào).2013（1）：13.

B11 史云貴.中國(guó)社會(huì)群體性突發(fā)事件有效治理的理性路徑論析[J].社會(huì)科學(xué)，2010（1）：4.

B12 塞繆爾·亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序[M].北京：華夏出版社，1988.

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B14 董金柱.政府決策科學(xué)化與民主化的制度創(chuàng)新初探——以中西方?jīng)Q策機(jī)制比較為研究視角[J].宜春學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（6）：26.

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