公益信托中公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的角色定位

蔡凱強(qiáng)

摘 要：公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)是公益信托的主管機(jī)關(guān)，責(zé)任重大。明確公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)在我國(guó)公益信托中的角色定位是準(zhǔn)確解讀我國(guó)公益信托制度的關(guān)鍵，也是進(jìn)一步解決我國(guó)公益信托發(fā)展中面臨的諸多問(wèn)題的基礎(chǔ)性研究?；诮M織主體說(shuō)，我國(guó)的公益信托制度滲透著強(qiáng)烈的國(guó)家意志，成就了公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)全方位管理者的角色。這種角色定位背后有著深刻的本土化因素的影響，有一定的合理性，且短時(shí)間內(nèi)難以根本改變。

關(guān)鍵詞：公益信托；公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)；主體制度；角色；定位

公益信托，是指出于公共利益的目的，為將來(lái)不特定多數(shù)人受益而設(shè)立的特殊形式的信托。公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)是政府對(duì)公益信托進(jìn)行管理的主體，是整個(gè)公益信托制度的核心，責(zé)任重大。明確公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)在公益信托中的角色定位是準(zhǔn)確解讀我國(guó)公益信托制度的關(guān)鍵。

一、全方位的管理者角色

公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的角色，是對(duì)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)在公益信托中所起的作用和承擔(dān)的責(zé)任的一種人格化表述。從我國(guó)的立法和制度構(gòu)建上進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)帶有濃烈的國(guó)家意志色彩，緊密干預(yù)公益信托的每一個(gè)環(huán)節(jié)和要點(diǎn)，呈現(xiàn)出一個(gè)權(quán)力巨大的全方位管理者的形象。

首先，從立法上看，我國(guó)在《信托法》中單列一章，即用整個(gè)第六章對(duì)公益信托制度進(jìn)行規(guī)定。在整個(gè)第六章，15個(gè)條文不到900字，其中“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”一共出現(xiàn)了12次，共96個(gè)字，占了整章字?jǐn)?shù)的10.7%多。而且在全部的15個(gè)條文中直接涉及“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”的就有10個(gè)條文。由此就可以感受到公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)在整個(gè)公益信托制度的重要性，以及其背后代表的國(guó)家色彩。

其次，從職能上看，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)公益信托關(guān)鍵性要素的控制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公益信托全過(guò)程的監(jiān)督管理。一般認(rèn)為，信托構(gòu)成需要具備五個(gè)要素：信托設(shè)立的依據(jù)、信托財(cái)產(chǎn)、受托人、受益人和信托目的。[1]相比于普通信托，公益信托增加了監(jiān)察人這一第六要素，但因其受益人是面對(duì)的為相對(duì)不特定的對(duì)象，其權(quán)益保障多為監(jiān)察人所“代管”，故受益人地位有所弱化。而公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)則通過(guò)對(duì)公益信托的設(shè)立審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公益信托設(shè)立依據(jù)的審核；通過(guò)對(duì)信托條款的變更權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)的處理權(quán)，實(shí)質(zhì)保證了信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性和公益目的實(shí)現(xiàn)；通過(guò)對(duì)監(jiān)察人的確定權(quán)和對(duì)受托人的監(jiān)管權(quán)，完成了對(duì)公益信托最關(guān)鍵的兩個(gè)主體要素的控制和管理。需要注意的是，上述五項(xiàng)基本權(quán)利，成就了公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)在公益信托中全面管理者的角色，但這并不意味著公益信托組織失去了自治性。在不違反國(guó)家法律法規(guī)和公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定的前提下，公益信托組織在具體運(yùn)營(yíng)上具有完全的自主權(quán)。

二、成就全方位管理者的法理依據(jù)

美國(guó)社會(huì)學(xué)家羅伯特·派克認(rèn)為，任何制度形成時(shí)無(wú)不帶著價(jià)值色彩，這個(gè)帶著價(jià)值色彩的東西維持著制度的運(yùn)行，不管人們是否認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。[2]這種價(jià)值就是某種制度產(chǎn)生的歷史文化土壤和當(dāng)時(shí)的社會(huì)需求。公益信托對(duì)于中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)是種舶來(lái)品，它生長(zhǎng)發(fā)育于英國(guó)的基督教文化和衡平法制度之下，并不是中國(guó)本土文化的產(chǎn)物。因此我們對(duì)該制度的移植很大程度上取決于立法者對(duì)公益信托本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，而這種認(rèn)識(shí)又自覺(jué)不自覺(jué)的受著中國(guó)本土文化及現(xiàn)實(shí)價(jià)值需求的影響。

對(duì)于公益信托制度的本質(zhì)，學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)，即財(cái)產(chǎn)行為說(shuō)與組織主體說(shuō)。英美法的傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，公益信托制度是種基于信賴關(guān)系而進(jìn)行財(cái)產(chǎn)讓與的行為。因?yàn)閺母旧现v，公益信托制度是從英國(guó)的慈善用益制度中發(fā)展來(lái)的。十六世紀(jì)的英國(guó)法律禁止教徒私自向教會(huì)捐贈(zèng)土地，而教徒們?yōu)榱艘?guī)避這一禁止性規(guī)定，就利用彼此間對(duì)宗教虔誠(chéng)的信念，通過(guò)遺囑或者契約的方式將自己的土地贈(zèng)與受信賴的第三人并委托其進(jìn)行管理，最后由受信賴的第三人將受益捐獻(xiàn)教會(huì)。最終，這種所有權(quán)與用益權(quán)分離的制度因得到衡平法法院的確認(rèn)而得以確立，并在隨后的發(fā)展中遠(yuǎn)播世界，成為梅蘭特所言的英國(guó)人在法學(xué)領(lǐng)域“最偉大、最突出的貢獻(xiàn)”[3]。所以作為轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)權(quán)與用益權(quán)的一種手段，公益信托顯然是種財(cái)產(chǎn)行為。

1998年Henry Hansmann和Ugo Mattei在發(fā)表的論文《信托法的功能：比較法與經(jīng)濟(jì)分析》，文中首提信托組織法說(shuō)，強(qiáng)調(diào)信托是種組織實(shí)體。[4]美國(guó)2009年頒布的《統(tǒng)一法定信托實(shí)體法》則直接以成文法的形式確定了信托的組織主體定位，是英美法系關(guān)于信托組織法說(shuō)的一次總結(jié)。在大陸法系方面，日本信托法研究的集大成者四宮和夫教授在其代表作《信托法》中指出，信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于信托關(guān)系中的委托人、受托人及受益人，進(jìn)而從這種獨(dú)立性中發(fā)展出一種主體性，使信托成為一個(gè)“實(shí)質(zhì)性的法主體”。[5]同樣依托信托公司運(yùn)行的公益信托也不例外。因此，將公益信托看作是一種社會(huì)主體也不失為一種務(wù)實(shí)的說(shuō)法。

基于這兩種不同的學(xué)說(shuō)所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)有著巨大的差別，特別是在大陸法系國(guó)家，財(cái)產(chǎn)行為說(shuō)和組織主體說(shuō)分別對(duì)應(yīng)民事法律制度中的行為制度和主體制度。其中主體制度主要規(guī)制的是民事主體的種類(lèi)、設(shè)定方式、活動(dòng)范圍以及在公私法中的權(quán)利與義務(wù)等方面的內(nèi)容，其中涉及設(shè)定方式和活動(dòng)范圍的準(zhǔn)入制度和監(jiān)督管理制度是核心。在主體法律制度中法律賦予國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)極大的權(quán)力與責(zé)任，由國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)、規(guī)范主體的行為活動(dòng)。公權(quán)力的干預(yù)程度便是行為制度和主體制度之間的最顯著區(qū)別。

從《信托法》確立的法律制度看，我國(guó)吸收的是組織主體說(shuō)。具體而言，我國(guó)的《信托法》第60條規(guī)定：“為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托，屬于公益信托…”第62條第1款和第2款規(guī)定：“公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)）批準(zhǔn)。未經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，不得以公益信托的名義進(jìn)行活動(dòng)?！蓖瑫r(shí)根據(jù)第4條的規(guī)定：“受托人采取信托機(jī)構(gòu)形式從事信托活動(dòng)，其組織和管理由國(guó)務(wù)院制定具體辦法?！眮?lái)解讀，第62條條文中的公益信托應(yīng)當(dāng)理解為“組織”或“機(jī)構(gòu)”，因?yàn)橹挥小敖M織”或“機(jī)構(gòu)”才需要“設(shè)立”與被“批準(zhǔn)”，同時(shí)公益信托有自己的“名義”也說(shuō)明了這一點(diǎn)。

三、全方位管理者的本土化根源

“一個(gè)社會(huì)的法律的全部合法性最終必須而且只能基于這個(gè)社會(huì)的認(rèn)可，而不是任何外國(guó)的做法或抽象的原則。”[6]我們?cè)谝浦补嫘磐兄贫鹊臅r(shí)候并沒(méi)有完全照搬英美或者韓日甚至臺(tái)灣地區(qū)相對(duì)成熟的制度模式，而是基于對(duì)公益信托是組織主體的認(rèn)識(shí)，設(shè)計(jì)了以公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)為全方位管理者的中國(guó)特色公益信托模式，這背后有著深厚的本土化因素的影響。

首先，我國(guó)的《信托法》以政府對(duì)信托業(yè)的整頓為其立法的社會(huì)背景。從1979年中國(guó)第一家信托投資公司成立開(kāi)始，由于缺乏明確的法律法規(guī)規(guī)范，中國(guó)的信托投資公司就走上了一條“金融百貨公司”的路子，違規(guī)搶占銀行存款業(yè)務(wù)、倒資金、搞房地產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)進(jìn)出口貿(mào)易以及其他實(shí)業(yè)，被指為“擾亂金融秩序的罪魁”，[7]給全社會(huì)留下了“壞孩子”的形象，經(jīng)歷了多次大規(guī)模的整飭。確切的說(shuō)自1982年第一次整頓開(kāi)始至1999年就進(jìn)行了5次信托行業(yè)的整頓。[8]由此可見(jiàn)整公益信托制度并不是我國(guó)《信托法》立法的重點(diǎn)，而是為了保持信托法在體系上完整而附帶的結(jié)果。所以整個(gè)《信托法》第六章對(duì)公益信托制度只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定。同時(shí)基于整個(gè)《信托法》加強(qiáng)行業(yè)整頓立法目的，公益信托部分便加強(qiáng)了公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，賦予公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)行業(yè)嚴(yán)格而全面的管理者角色。

其次，從法律與民眾的關(guān)系上講，公民權(quán)在我國(guó)從來(lái)不曾強(qiáng)大。行政權(quán)力強(qiáng)大在中國(guó)是傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)在《信托法》立法之時(shí)并沒(méi)有得到改變，直到第十二屆全國(guó)人大之后，強(qiáng)調(diào)政府轉(zhuǎn)型，建立“權(quán)力清單”制度，歷史上重行政治理的國(guó)家治理方式才慢慢進(jìn)行轉(zhuǎn)變。需要指出的是，目前我國(guó)人民的公民意識(shí)有待于提高，法治的理念還未被內(nèi)化于心達(dá)到法治自覺(jué)的程度，人民對(duì)于政府和行政權(quán)力既敬畏又依賴。因此只要職責(zé)劃分清晰得當(dāng)，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的存在能夠?qū)嫘磐衅鸬接行У囊?guī)制和引導(dǎo)作用。

再次，從公益信托制度本身的角度講，其制度的根基在于信用，這一點(diǎn)與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)差距比較大。公益信托產(chǎn)生于英國(guó)基督教文化中，而“基督教文化作為制度文化，構(gòu)筑了西方的倫理基礎(chǔ)，形塑了西方人的行為方式，奠定了西方慈善事業(yè)的根基?！盵9]就公益信托制度而言，由于基督教觀念滲透到每個(gè)西方人的靈魂深處，誠(chéng)實(shí)的基督教徒都知道法律沒(méi)有要求的自己要做也該做的事情。當(dāng)社會(huì)信用狀況較差、信托行業(yè)自律水平比較低時(shí)，就需要公信力較高的行政權(quán)來(lái)進(jìn)行約束，加強(qiáng)監(jiān)督和管理。不然支撐公益信托制度的支柱——受托人的“忠誠(chéng)責(zé)任”①將得不到任何保障。這是用公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的主觀能動(dòng)性彌補(bǔ)本土慈善信托文化不足的必要之舉。

以上可以看出，目前我國(guó)吸收組織主體說(shuō)，將公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)定位為全方位的管理者角色，通過(guò)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)公益信托的發(fā)展進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)是具有深厚的本土化根源。而且，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)全方位管理的角色定位短時(shí)間內(nèi)難以改變。最新頒布的《慈善法》蕭規(guī)曹隨，對(duì)慈善信托依然沿用《信托法》中關(guān)于公益信托的規(guī)定也說(shuō)明了這一點(diǎn)。因此，筆者認(rèn)為，關(guān)于我國(guó)公益信托發(fā)展中遇到的眾多關(guān)鍵性問(wèn)題，如管理機(jī)構(gòu)不明確問(wèn)題、行政審批程序消解慈善特性問(wèn)題、公益信托缺乏配套措施無(wú)法落實(shí)問(wèn)題等都可以通過(guò)加強(qiáng)對(duì)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的職能分析，制定明確的責(zé)任邊界、“權(quán)力清單”來(lái)加以解決。（作者單位：煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院）

基金項(xiàng)目：煙臺(tái)大學(xué)大學(xué)生科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目《公益信托中公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)責(zé)任邊界探究》階段性成果。

注解：

① 受托人的“忠誠(chéng)責(zé)任”，主要指受托人必須保證按照委托人的要求做事，不能為自己牟取利益，不能和自己交易，以及處理事情時(shí)不能像賭徒一樣孤注一擲，等等。

參考文獻(xiàn)：

[1] 余暉：《英國(guó)信托法：起源、發(fā)展及其影響》，清華大學(xué)出版社，2007年出版，第4頁(yè)。

[2] 《費(fèi)孝通文集》，第一卷，群眾出版社，1999年出版，第254頁(yè)。

[3] 英國(guó)著名法學(xué)家梅蘭特（Maitland）曾言：“如果有人問(wèn)及在法學(xué)領(lǐng)域英國(guó)人最偉大、最突出的貢獻(xiàn)是什么。別無(wú)其他，那就是歷經(jīng)數(shù)世紀(jì)發(fā)展起來(lái)的信托理念。”轉(zhuǎn)引自陳雪萍、豆景俊：《信托關(guān)系中受托人權(quán)利與衡平機(jī)制研究》，法律出版社2008年版，第1頁(yè)。

[4] Henry B.Hansmann & Ugo Mattei，“The Functions of Trust Law：A Comparative Legal and Economic Analysis”，New York University Law Review，vol，73，no.5（1998），pp.434-479.

[5] [日]四宮和夫：《信托法》，日本有斐閣株式會(huì)社1986年版，第23-27頁(yè)，第85-89頁(yè)。轉(zhuǎn)引自季奎明：組織法視角下的商事信托法律問(wèn)題研究》，法律出版社2014年版，第12頁(yè)。

[6] 蘇力：《面對(duì)中國(guó)的法學(xué)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2004年第3期，第8頁(yè)。

[7] 季奎明：組織法視角下的商事信托法律問(wèn)題研究》，法律出版社2014年版，第118頁(yè)。

[8] 參見(jiàn)張淳《中國(guó)信托法特色論》，法律出版社2013年版，第20-23頁(yè)。

[9] 王建軍.燕翀.張時(shí)飛：《慈善信托法律制度運(yùn)作機(jī)理及其在我國(guó)發(fā)展的障礙》，載于《環(huán)球法律評(píng)論》2011年第4期，第113頁(yè)。