PPP項目：發(fā)起的多，落地的少

張軍紅

編者按：

4月8日，由《經(jīng)濟》雜志社主辦、中國智慧城市經(jīng)濟技術(shù)合作組織與中經(jīng)互聯(lián)（北京）信息技術(shù)有限公司聯(lián)合承辦的2016年國家智慧城市智庫沙龍暨投融資項目信息交流會在北京舉行?！督?jīng)濟》雜志社社長兼總編輯陳志強、中國城市科學(xué)研究會智慧城市聯(lián)合實驗室首席科學(xué)家萬碧玉、中國管理科學(xué)研究院政府和社會資本合作促進中心主任鄭志峰、《經(jīng)濟》雜志社副社長陳穎、《經(jīng)濟》雜志社社長助理王磊以及40余位企業(yè)、金融機構(gòu)代表參加會議，并就城市投融資建設(shè)問題進行了討論。

主持人：張?。ā督?jīng)濟》雜志社事業(yè)發(fā)展中心副主任、中國智慧城市經(jīng)濟技術(shù)合作組織副秘書長）

朱德東（中國智慧城市經(jīng)濟技術(shù)合作組織常務(wù)副秘書長）

對話嘉賓：萬碧玉（中國城市科學(xué)研究會智慧城市聯(lián)合實驗室首席專家）

鄭志峰（中國管理科學(xué)研究院政府和社會資本合作促進中心主任）

范都都（四川省德陽市投資促進局駐外分局副局長）

王寧（中國郵政儲蓄銀行北京大興區(qū)黃村西大街支行行長）

王莉莉（中國光大銀行北京四季青支行行長）

李昕（興宏金融服務(wù)有限公司風(fēng)控總監(jiān)）

尚金明（中城建第十工程局有限公司市場營銷部經(jīng)理）

《

經(jīng)濟》：經(jīng)過一段時間的發(fā)展，我國智慧城市評價標準體系建設(shè)取得了重大進展，那么在投融資方面又建設(shè)得如何呢？

萬碧玉：2015年政府工作報告中提到，要“發(fā)展智慧城市，保護和傳承歷史、地域文化”；2016年政府工作報告中又一次提出，要“打造智慧城市，改善人居環(huán)境，使人民群眾生活得更安心、更省心、更舒心”?？梢?，智慧城市已成為未來城市發(fā)展的重要趨勢。

我國各相關(guān)部委也相繼開展了智慧城市建設(shè)工作，其中住建部3批國家智慧城市試點共計277個，工信部信息消費試點104個，科技部和國標委聯(lián)合發(fā)布國家智慧城市試點20個，發(fā)改委信息惠民試點80個，工信部與發(fā)改委共同開展的“寬帶中國”示范城市39個，國家地理信息測繪局示范城市9個。目前，智慧城市建設(shè)正快速向二三線城市發(fā)展，地級以上城市中提出智慧城市建設(shè)的已經(jīng)超出60%，呈現(xiàn)遍地開花之勢。

2015年我國智慧城市投資規(guī)模和增速也進一步加快。以住建部試點為例，3批試點共將建設(shè)3600多個項目，總投資預(yù)算約為1.3萬億元，已投入資金1145億元。從資金來源來看，財政資金仍是智慧城市項目建設(shè)的主要來源，在已投資的項目中，62%的項目涉及財政投入，投資金額為204.7億元，占總投入的17.9%。

社會資金的投資金額最大，約為598億元，投資方向多為盈利可運營的項目。與其他資金投入相比，社會資本的資金到位率較高，目前已有62.2%的資金完全到位，但從另一角度來說，其參與項目建設(shè)的難度也比較大。

與社會投入相比，銀行貸款的比例并不是很高，約為216.1億元，占總投入的18.9%，共涉及項目140個。從盈利角度來看，PPP項目的投入應(yīng)占該區(qū)域GDP的3.5%最為適宜。

就地方城市而言，選擇一個智慧城市的總承包商或運營商，必須要滿足4個條件，第一，具備設(shè)計與規(guī)劃能力、良好的執(zhí)行能力，可以為城市做好規(guī)劃和頂層設(shè)計；第二，要有投融資能力，可以為智慧城市建設(shè)提供強大的資金支持；第三，建設(shè)能力要強，能夠從多個領(lǐng)域、多個角度規(guī)劃建設(shè)城市項目；第四，具備運營和維護能力，保障城市健康可持續(xù)發(fā)展。

《經(jīng)濟》：在智慧城市乃至城市發(fā)展中，資金是繞不開的話題?，F(xiàn)如今我國城市建設(shè)已從政府主導(dǎo)開始轉(zhuǎn)向引入社會資本，PPP模式是一種新的嘗試，目前發(fā)展情況如何？

鄭志峰：PPP是現(xiàn)階段城市建設(shè)發(fā)展的核心模式，自2014年9月至今，已有近百項政策頒布。經(jīng)過一年多的發(fā)展，PPP模式已從研究階段進入到執(zhí)行落實階段。但是由于操作相對復(fù)雜，程序多且專業(yè)性強，大多數(shù)地方政府和社會資本特別是國企，還沒有完全適應(yīng)這種轉(zhuǎn)型。

就發(fā)展情況而言，PPP模式主要存在以下幾個問題。第一，無效的發(fā)起。地方政府發(fā)起的PPP項目很多，落地的卻很少，目前全國入庫的項目已有7700多個，但是真正開工的只有351個，占比不足5%。第二，無效簽約?？蚣軈f(xié)議簽的很多，但是真正能開工的項目很少。例如在四川，政府發(fā)起的項目有736個，一年多來簽署實施協(xié)議的只有29個，真正開工建設(shè)的僅在10個左右，效率非常低。第三，無效招商。各城市的項目招商推介會很多，能達成實質(zhì)協(xié)議的卻很少，并且一般而言，招商會上簽署的都是意向性協(xié)議，不一定能落地。第四，無效投資。想進入PPP行業(yè)的資金很多，但能把錢投出去的資金方很少。銀行等金融機構(gòu)都有PPP項目資金，很多省例如江蘇、山東也都成立了PPP基金，但是這些錢都無法投出，因為資金是要用在項目上的，項目落不了地，錢自然也投不了。第五，無效咨詢設(shè)計。咨詢公司正在設(shè)計的項目很多，能實施的卻很少。對于咨詢公司而言，5萬、10萬、100萬的設(shè)計咨詢都可以做，但是除非業(yè)主對設(shè)計的質(zhì)量有判斷，否則其可實施率絕對是不一樣的。之前我們接觸過一個四川的項目，咨詢費是20萬元，咨詢公司在北京，按照調(diào)研的通常規(guī)律，從北京到四川往返花費大約兩天，調(diào)研時間為一天，調(diào)研團隊至多調(diào)研兩回，然后提交設(shè)計報告，有的甚至連數(shù)據(jù)都不核實，設(shè)計的方案也都比較空。

規(guī)范操作是PPP項目順利實施的前提。對于政府方來說，不能脫離效率談融資，也不能忽略規(guī)范搞投資招商；在購買咨詢服務(wù)時，不能只顧價格低廉，要判斷可實施性。對社會資本方而言，不要一味地忽悠政府搞BT（政府利用非政府資金進行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目）。其實，PPP項目對企業(yè)的實施能力要求很高，因為運營風(fēng)險是由企業(yè)來承擔的，如果企業(yè)的技術(shù)不過硬，設(shè)備只能用幾年，一次性賣給政府是可以的，但是一旦采用PPP模式，項目時間可能會持續(xù)很久，企業(yè)的風(fēng)險也會增加，這要求企業(yè)在運營方面必須有真本事，否則很難回本、盈利。就咨詢公司而言，要分清楚什么是咨詢、什么是服務(wù)，根據(jù)客戶需求，提供咨詢服務(wù)。

總而言之，如何采用PPP模式來解決現(xiàn)階段的融資和建設(shè)效率問題，促進城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，是地方政府的當務(wù)之急；如何采用PPP模式拓展市場也是企業(yè)需要思考的問題。

《經(jīng)濟》：隨著國家政策的不斷變化，在PPP項目建設(shè)方面，銀行有何優(yōu)惠政策？對于一些不產(chǎn)生收益的公益類項目，要以政府名義進行貸款，銀行需要進行哪些方面的考量？

王莉莉：由于各地區(qū)發(fā)展水平不盡相同，我們會采用分區(qū)域、分城市的方式，根據(jù)地域特色來制定相關(guān)的金融政策，不能一概而論，也不能一同對待。

就目前來看，落地的PPP項目數(shù)量并不多，各金融環(huán)節(jié)還不夠成熟，在企業(yè)方面也存在一定的風(fēng)險，銀行要想介入，就必然會依托政府來獲取一定的保障，例如是否能出示擔保函、是否擁有優(yōu)先分配資產(chǎn)的權(quán)利等。銀行最主要的還是要考慮回報周期及未來收益的問題，要衡量最終收益和初期投入的比例是否合理。就金融領(lǐng)域來講，在面對項目時，光大銀行會做出一些相應(yīng)的調(diào)整，針對不符合貸款條件的項目，光大銀行總行還設(shè)立了資產(chǎn)管理通道。同時，銀行也會給企業(yè)和地方政府設(shè)計相關(guān)的金融產(chǎn)品。

對于公益類項目，如果是以地級市政府名義進行貸款，我們是可以考慮的；如果是縣級市，一般是不會考慮的，因為縣級市的財政發(fā)展還不夠成熟。當然，具體到項目上，我們也會根據(jù)城市級別和城市財政情況而作調(diào)整。

王寧：近幾年，郵儲銀行對一些PPP項目、政府債務(wù)和產(chǎn)業(yè)基金等進行了清理。如何對待PPP項目，一個重要的關(guān)鍵點就是PPP項目和BT項目是完全不同的兩種模式。以前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等采用的都是BT模式，這意味著有財政擔保，但結(jié)果就是直接導(dǎo)致政府債務(wù)增加。對此，中央也在2012年出臺了相關(guān)政策進行規(guī)范整改?；谝陨锨闆r，我們看待PPP項目，首先在于其商業(yè)模式，對于以盈利為目的的項目，我們都會測算其模式是否合理合法，配套資金和設(shè)施能否支撐運營，這是核算是否出資的前提。如果項目購買了公共服務(wù)或者有財政補貼，就會被直接納入財政預(yù)算，這也是今后我們投資PPP項目時，主要關(guān)注的點。

對于郵儲銀行而言，資金量大是一個優(yōu)勢，經(jīng)國務(wù)院特批，郵儲銀行一共要購買1.3萬億元的政府專項債，用于支持全國基礎(chǔ)設(shè)施及其他方面的建設(shè)；在自有資金投資方面，如果主要項目、建設(shè)主體可控，我們也可以提供一次性資金。第二個優(yōu)勢是效率，郵儲銀行的所有資金均由總行統(tǒng)一調(diào)配，實行“總分支”聯(lián)動，能在短時間內(nèi)評估出項目的可投性。第三個優(yōu)勢是，作為國有制銀行，服務(wù)三農(nóng)、服務(wù)中央企業(yè)、服務(wù)民生是郵儲銀行的職責(zé)，在成本可控的情況下，也會給予這些領(lǐng)域一些相應(yīng)的優(yōu)惠。

《經(jīng)濟》：在PPP項目投資方面，都有哪些金融模式？

李昕：我們在探尋這樣一個模式，即讓一些優(yōu)質(zhì)的項目可以不用政府財政來擔保，而是以項目自身為主來建設(shè)，并最終通過在香港發(fā)行永續(xù)債來退出。這樣既不會增加政府的財政負擔，也能激發(fā)起大家的興趣。在我看來，京津冀的項目都是很有潛力的。對于差一些的項目，只要找對切入點，也是可以進行運作和開發(fā)的。同時，我們也會引入一些險資來進行投資建設(shè)。

尚金明：其實現(xiàn)在市場上的模式基本上都是一樣的，即發(fā)起一個產(chǎn)業(yè)基金或成立項目公司，用股權(quán)加債權(quán)的方式進行投資，然后與政府簽署購買協(xié)作協(xié)議。當然，我們的這種模式也多是針對于地級市。

《經(jīng)濟》：就地方政府而言，在對項目和企業(yè)的招商引資方面有什么樣的要求？

范都都：截至目前，德陽市共推出了6批PPP項目，數(shù)量在一二百左右，參與建設(shè)的企業(yè)共有100多家，但是真正落地的也就幾十個。究其原因，一方面是地方政府對PPP模式的理解和認識有偏差，其推出的能夠讓企業(yè)參與的成熟項目較少；另一方面，企業(yè)等社會資本投資方缺乏誠意，甚至扭曲PPP的概念，將其換成BT模式發(fā)展。

如果企業(yè)想要參與政府PPP項目的建設(shè)，我們建議應(yīng)該由上至下來推動，即先與當?shù)卣囊欢咽诌M行溝通，由他們來主抓推動，這樣成功的幾率會比較大。（本文圖片由欒夢雨提供）