易地扶貧搬遷開發(fā)的實踐與探索

李汀

四川省蒼溪縣是革命老區(qū)、秦巴山區(qū)集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣，其以易地扶貧搬遷項目為突破口，重點對全縣生活在偏遠山區(qū)條件惡劣、居住分散、交通不便、遠離集鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施落后的群眾實施易地扶貧搬遷，覆蓋39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)618個村，搬遷安置3.33萬戶11.18萬人，其中建設(shè)集中安置區(qū)（點）148個，搬遷貧困戶6053戶19927人，隨遷戶27247戶91873人。力爭到2018年底，實現(xiàn)具有搬遷條件和意愿的貧困戶應(yīng)搬盡搬，不讓一戶一人掉隊。

項目模式：債貸結(jié)合+拼盤整合

在易地扶貧搬遷項目實施中，蒼溪縣提出“挪窮窩與換窮業(yè)并舉，安居和樂業(yè)并重，脫貧與奔康同步”，做到脫貧與奔康整體謀劃、整體推進。創(chuàng)新“債貸結(jié)合+拼盤整合”金融扶貧易地搬遷模式，拼盤整合易地扶貧搬遷項目收益?zhèn)托刨J融資資金、國省易地扶貧搬遷專項資金、涉農(nóng)項目資金，做大易地搬遷項目資金籠子，按照“用途不變、捆綁實施、各記其功”的原則，采取“統(tǒng)一全域規(guī)劃、債貸分線運作、全程實施管理、整體連片開發(fā)”的方式，走“政府融資打基礎(chǔ)，農(nóng)戶補助建住房，涉農(nóng)項目搞配套”的易地扶貧搬遷新路子，切實破解脫貧奔康“錢從哪里來”的問題。

蒼溪縣易地扶貧搬遷項目共計整合資金50億元左右，其中：申請農(nóng)發(fā)行易地扶貧搬遷信貸資金5.1億元，發(fā)行易地扶貧搬遷項目收益?zhèn)?0億元，匹配中央和省級易地扶貧搬遷專項資金11.3億元，整合“十三五”涉農(nóng)項目資金約25億元。

實施路徑：全域規(guī)劃+精準實施

——全域規(guī)劃。圍繞“全域規(guī)劃，多規(guī)合一”，編制《蒼溪縣“十三五”易地扶貧搬遷實施方案》（2016-2018年）和聚居點、交通、水利、衛(wèi)生室及產(chǎn)業(yè)等專項規(guī)劃，形成了“1+N”易地扶貧搬遷規(guī)劃體系。一是堅持三個結(jié)合抓好搬遷安置規(guī)劃。堅持與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和鄉(xiāng)村旅游景區(qū)建設(shè)相結(jié)合，與新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化相結(jié)合，與重大項目建設(shè)相結(jié)合，實行就地就近集中安置為主，插花式分散安置和貨幣化城鎮(zhèn)安置為輔。二是堅持統(tǒng)一標準抓好基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。對路、水、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一技術(shù)標準。三是堅持著眼長遠發(fā)展抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在安置地統(tǒng)籌規(guī)劃種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林產(chǎn)業(yè)等適度規(guī)模特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，成立專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織。

——精準施策。一是安置政策。采取集中安置和分散安置，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排安置點，搬遷對象可享受安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。二是產(chǎn)業(yè)政策。設(shè)立易地扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，支持搬遷后群眾特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，搬遷群眾享受當?shù)剞r(nóng)民同等的產(chǎn)業(yè)政策待遇。三是財政金融政策。創(chuàng)新運用貨幣政策工具，針對安置戶量身定制金融產(chǎn)品和信貸服務(wù)，精準安置群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)和安置區(qū)完善公共基礎(chǔ)設(shè)施。四是就業(yè)政策。鼓勵搬遷對象自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，按規(guī)定落實稅費減免、創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息等扶持政策；對符合條件的搬遷對象及時辦理就業(yè)失業(yè)登記，實現(xiàn)就地就近就業(yè)和異地轉(zhuǎn)移就業(yè)；對就業(yè)困難的，提供就業(yè)援助并落實相關(guān)的崗位補貼、社保補貼等扶持政策。五是社會保障政策。對跨區(qū)域搬遷安置的群眾安置后登記為城鎮(zhèn)居民的，與當?shù)爻擎?zhèn)居民享有同等的城鎮(zhèn)社會保障政策；登記為農(nóng)村居民的，享受居住地農(nóng)村社會保障政策。

——精準流程。一是在項目前置要件上，實行“九步走”。各責任單位明確要求，分別負責，限時辦理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定具體實施方案；以工代賑辦（項目業(yè)主單位）批復方案；住建、國土、林業(yè)、環(huán)保等部門分別在規(guī)定時限完成安置點規(guī)劃選址、建設(shè)用地、林木采伐、環(huán)境評價的許可批復；交通、水務(wù)、電力、天然氣等部門同步進行規(guī)劃設(shè)計。二是在項目推進實施上，實行全流程管理。財政按照20%撥付啟動資金，并根據(jù)進度撥付資金；鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實施，實行統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建；住建、交通等主管部門對應(yīng)進行業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督；工程結(jié)束后組成項目驗收組進行統(tǒng)一驗收、清算、償債和社會評估。

——精準機制。一是建立資源整合機制。采取“五指并攏、重拳出擊”辦法，整合土地增減掛鉤、危房改造、災(zāi)損農(nóng)房重建等資金，重點支持貧困戶危房改造、易地搬遷，整合涉農(nóng)資金優(yōu)先用于集中安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。二是建立項目推進機制。堅持“行政一把手全面負責制”，采取召開搬遷農(nóng)戶大會方式討論確定分配方案，在基礎(chǔ)設(shè)施、社會公共設(shè)施建設(shè)過程中優(yōu)先組織項目所在地群眾參與項目建設(shè)；堅持“項目公示制”，對搬遷原則、對象篩選、項目建設(shè)標準等信息進行公開發(fā)布、陽光操作；堅持“五個優(yōu)先、分步推進”，對自然條件惡劣、地質(zhì)災(zāi)害嚴重、土地資源少、信息閉塞交通落后、群眾生活極度困難的，優(yōu)先列入易地扶貧搬遷對象。三是建立問題協(xié)調(diào)機制。建立聯(lián)席會議制度，每季度定期調(diào)查研究，會商解決工程建設(shè)中的重大問題、實際困難和矛盾糾紛。四是建立責任清單機制。把項目建設(shè)的政策性目標、公益性目標與市場化運作結(jié)合起來，分門別類建立部門、單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)責任清單，定期進行通報。五是建立項目監(jiān)管機制。建立工程質(zhì)量監(jiān)管組，抽調(diào)業(yè)務(wù)能力強的工程技術(shù)人員包點進行跟蹤服務(wù)和技術(shù)指導，對所有工程隊承建的住宅、道路、人飲等工程由相關(guān)部門聘請有資質(zhì)的單位進行監(jiān)理，扶貧、發(fā)改、財政、監(jiān)察、審計等部門全程介入，對工程建設(shè)、運行、資金管理使用情況跟蹤檢查；建立項目資金監(jiān)管組，嚴防專項資金跑冒滴漏、揮霍浪費、擠占挪用；建立項目考評驗收組，引入第三方評價機制，委托第三方機構(gòu)進行跟蹤評估，經(jīng)驗收合格撥付工程資金。

成效分析：四個轉(zhuǎn)變+脫貧奔康

通過3年易地扶貧搬遷的攻堅實施，預(yù)計到2018年底，將基本完成3.33萬戶、11.18萬人的易地搬遷安置。通過項目實施，人均收入增幅預(yù)計達到10%以上，高于全縣平均水平。具體體現(xiàn)在“四個轉(zhuǎn)變”。

——將促進群眾生活住房由“老舊土危偏”向“梨鄉(xiāng)小康新居”轉(zhuǎn)變。通過實施易地搬遷，將建成“生態(tài)型、組團式、功能齊”的安置區(qū)（點）148個，“經(jīng)濟、適用、配套”型安居房212.7萬平方米，讓搬遷群眾從過去老舊房、土坯房、災(zāi)危房、偏遠房搬出來，住上人均25平方米磚混結(jié)構(gòu)的“梨鄉(xiāng)小康新居”，房屋地理位置、抗災(zāi)能力、人居環(huán)境等都有極大改善。

——將促進群眾生存條件由“五難”向“五通兩室一園”基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。在過去蒼溪縣“六個一+三配套”基礎(chǔ)上進一步配套提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改擴建聯(lián)網(wǎng)農(nóng)村道路90條204.5公里，新建聯(lián)網(wǎng)農(nóng)村道路41條101.4公里、耕作道222.5公里，新建塘庫172口、集中供水設(shè)施120處，在安置區(qū)配套建設(shè)標準化衛(wèi)生室、綜合服務(wù)社、農(nóng)家書屋以及幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施建筑面積4.12萬平方米?？傮w實現(xiàn)“五通”，建成“兩室一園”，有效解決“五難”問題。

——將促進群眾增收致富渠道由單純的“靠土吃飯”向“農(nóng)旅工商多經(jīng)發(fā)展”方式轉(zhuǎn)變。群眾搬離相對落后、信息閉塞、交通不便的山區(qū)，進入集中居住區(qū)后，思想觀念、市場意識、發(fā)展生產(chǎn)和市場經(jīng)營能力將進一步提高，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑夹g(shù)、懂經(jīng)營、具有發(fā)展意識的新型農(nóng)民、市民、工人、商人，通過發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)旅經(jīng)營、勞務(wù)輸出、門店經(jīng)商、商貿(mào)流通、工廠做工等多種渠道增加收入，實現(xiàn)既“有事做”又“能發(fā)展”。

——將促進遷出區(qū)生態(tài)資源環(huán)境由“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環(huán)向“生態(tài)恢復與保護”良性循環(huán)轉(zhuǎn)變。項目實施后將復墾原居住地宅基地耕地2.4萬畝，同時通過在遷出地退耕還林、天然林保護，在安置區(qū)配套實施“一建三改”保護性措施，將促使群眾從長期形成的“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環(huán)和傳統(tǒng)的毀林開荒、廣種薄收生產(chǎn)方式中解放出來，促進遷出區(qū)域的生態(tài)恢復保護。