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    新中國成立以來我國新能源政策回顧與展望

    2016-05-01 13:48:39周文媛
    求知導刊 2016年10期
    關鍵詞:公共政策新能源

    周文媛

    摘 要:本文按照我國新能源政策發(fā)展的特點將其分為四個階段,指出我國新能源政策方面存在政策主體單一、政策內容不完善、管理機構分散、監(jiān)督機制不健全等問題,并提出相關完善建議。

    關鍵詞:新能源;新能源政策;公共政策

    中圖分類號:X24 文獻標識碼:B 收稿日期:2016-01-12

    一、新中國成立以來我國新能源政策的發(fā)展

    第一階段,以解決農村用能為主的新能源政策。新中國成立初期,為彌補傳統(tǒng)能源供應不足的缺陷,我國積極開展各種新能源的研發(fā)與利用。當時,除小水電已經(jīng)具有一定的發(fā)展基礎以外,其他的新能源(核、氫能等)大都處于研發(fā)和初級利用階段。

    從整體上看,由于受到技術水平、資金等條件限制,這一時期新能源發(fā)展水平總體不高,重點主要集中在小水電和農村生物質能上,目的是為了解決農村能源供應不足的問題,且新能源政策散見于各部門的文件中,未形成系統(tǒng)的政策體系。

    第二階段,以電力為中心的新能源政策。20世紀80年代,我國提出了以“電力為中心”的總方針,積極鼓勵多種能源發(fā)電。1983年《關于積極發(fā)展小水電 建設中國式農村電氣化的通知》指出,應當在水資源較好的地方積極發(fā)展小水電建設,實現(xiàn)電氣化,并且對小水電的管理機制、資金運營、電價等都做出了相應的規(guī)定。1986年12月,國家經(jīng)濟委員會下發(fā)的《關于加強農村能源建設的意見》指出,各地區(qū)要依據(jù)本地的資源條件,因地制宜發(fā)展新能源。

    財政補貼、稅收減免、信貸優(yōu)惠等手段逐漸增多,其中,財政補貼的重點主要是沼氣系統(tǒng)、小水電、小型風力發(fā)電機等的示范和推廣項目。1983年,國務院《關于積極發(fā)展小水電建設中國式農村電氣化試點縣的報告》指出,從1985年起每年要拿出1億元支持小水電事業(yè),并實行低息貸款,還款期限也從原來的三至五年延長到十年。1987年,國務院決定由中央財政出資,按商業(yè)銀行利率的50%對小型風力機制造、風電廠建設、光伏電池生產線、蔗渣發(fā)電等項目提供貸款。據(jù)資料統(tǒng)計,“六五”“七五”期間,國家科委對新能源科技攻關項目的補貼達到4860萬元之多,[1] 另外,還有部分扶貧資金、農村電氣化資金等都用到了新能源項目上。

    第三階段,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的新源政策。20世紀90年代,我國政府將新能源納入可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃中。1995年,國科委《新能源和可再生能源發(fā)展綱要(1996—2010)》明確了我國新能源發(fā)展的任務及目標,指出,到2000年全國新能源開發(fā)利用總量要達到29800萬噸標準煤,到2010年要增加到39000萬噸標準煤。1996年,國家經(jīng)委《“九五”新能源和可再生能源產業(yè)發(fā)展計劃》指出,在“九五”期間要盡快實現(xiàn)大型風力發(fā)電機組國產化,發(fā)展大型高效太陽集熱器產業(yè)等具體的發(fā)展目標。1997年,由國家計委制定的《新能源基本建設項目管理的暫行規(guī)定》指出,新能源的開發(fā)是可持續(xù)發(fā)展的一部分。這標志著我國新能源政策已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的一部分。

    同時,政府靈活運用法律與經(jīng)濟手段,促進新能源可持續(xù)發(fā)展。1995年頒布的《中華人民共和國電力法》、1997年頒布的《中華人民共和國節(jié)約能源法》通過立法鼓勵發(fā)展沼氣、乙醇等可再生能源和新能源,并且政府還增加了對新能源研究和發(fā)展補貼以及項目和事業(yè)費補貼,實施了信用擔保政策、上網(wǎng)電價政策、土地租賃政策等。如1994年《并網(wǎng)式風電管理條例》要求電網(wǎng)允許風電場就近上網(wǎng),并收購其全部電量,對進口風電設備給予各種政策優(yōu)惠。1999年,國家計委和科技部發(fā)布的《關于進一步支持可再生能源發(fā)展的有關問題的通知》,明確將繼續(xù)加大對新能源建設項目和科技攻關項目的補貼,對3000千瓦以上的新能源發(fā)電項目提供財政貼息。

    第四階段,多維推進的新能源政策。除了2001年國家經(jīng)貿委《新能源和可再生能源產業(yè)發(fā)展的“十五”規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》以及2012年《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等國家級的可再生能源規(guī)劃外,各地也制定了相應的發(fā)展規(guī)劃,指出要把新能源作為新興重點領域發(fā)展,如2001年《北京市能源結構調整規(guī)劃》、2006年《上海市能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等。

    二、我國新能源政策存在的不足

    新中國成立以來,黨和政府通過出臺一系列政策,推動新能源的開發(fā)與利用。但是,我國新能源政策也存在很多不足,具體表現(xiàn)為。

    一是政策主體比較單一,公眾力量沒有有效整合。我國新能源政策主體以政府部門為主,缺少其他組織與個人的參與。一方面,政府有關部門對能源統(tǒng)計、審計、項目規(guī)劃及政策信息等的公開和宣傳力度不夠,沒有建立起公眾參與政策制定、政策執(zhí)行及政策監(jiān)管的良好機制。例如,《中華人民共和國可再生能源法》第九條規(guī)定:“編制可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃,應當征求有關單位、專家和公眾的意見?!钡@一條款并未對各參與主體的參與形式及參與渠道等做出明確規(guī)定,因而該條款仍然是一種寬泛的號召。另一方面,部分組織和民眾對新能源利用重視程度不夠,參與新能源政策制定的積極性不高,全社會尚未形成支持新能源發(fā)展的良好氛圍。

    二是政策內容不完善,不能滿足新能源發(fā)展需要。2005年以后,我國相繼制定了可再生能源法及其二十多個配套性規(guī)定和實施細則,但是與新能源發(fā)展息息相關的財政貼息、稅收優(yōu)惠、能源標準、技術規(guī)范等政策仍未出臺,無法滿足新能源開發(fā)的實際需要。例如,在稅收政策方面,全國統(tǒng)一的新能源所得稅及增值稅優(yōu)惠政策還未出臺。在財政政策方面,對新能源項目的補貼沒有統(tǒng)一的標準,補貼的盲目性及隨意性較強。另外,針對具體類型新能源的資源評價、技術標準和認證體系缺乏,新能源管理和服務滯后。

    三是政策可操作性不強,執(zhí)行效力低。我國新能源政策原則性規(guī)定較多,政策表述不夠明晰。例如,《中華人民共和國新能源基本建設項目管理的暫行規(guī)定》第3條提出“新能源開發(fā)是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分,國家鼓勵新能源開發(fā)及其技術的開發(fā)應用”,但這項規(guī)定卻沒有給出具體的量化目標及任務實現(xiàn)時序表等內容,只是單純地表明了鼓勵態(tài)度,過于原則,缺乏可操作性。

    四是管理機構較為分散。這種分散不僅指分部門管理造成的職責分散,還指同一部門內部的管理職責分散,不僅國家發(fā)改委、商務部、電監(jiān)會、國土部等十多個機構都涉及新能源的管理,就連國家發(fā)改委內部的價格司、資源司等多個部門也都分別擔負新能源管理的相關職責。這種分散的管理體制使各部門之間因缺乏協(xié)調和溝通而出現(xiàn)利益沖突和相互推諉的局面。

    另外,新能源管理與新能源資源管理也存在相互分離的問題?!吨腥A人民共和國可再生能源法》規(guī)定新能源由能源主管部門進行統(tǒng)一管理,但是《中華人民共和國礦產資源法》卻規(guī)定地熱資源由國土資源部門負責管理,《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》規(guī)定海洋資源由海洋行政主管部門負責,其他如風力、太陽及生物等資源也分別由氣象、農業(yè)及林業(yè)等部門管理,使得新能源項目在實施前由于既要得到資源管理部門的前置性審批,又要得到管理部門的審批,造成“多重審批”現(xiàn)象。

    五是監(jiān)督機制不健全。一方面,由于各級地方政府缺乏相應獨立的新能源監(jiān)督機構以及完善的監(jiān)管程序,加上推廣新能源可以獲得財政補貼這一利益驅動,許多地區(qū)和部門往往會不計成本和實情盲目地發(fā)展新能源,而較少地對涉及公共安全、資源和生態(tài)保護等方面加以監(jiān)管,造成對資源和環(huán)境的盲目掠奪和損害。另一方面,由于沒有明確劃分電力監(jiān)管部門與新能源管理部門的職責,電力監(jiān)管部門游離于新能源監(jiān)管之外,許多新能源發(fā)電廠及電網(wǎng)建成后就要其發(fā)電上網(wǎng),造成監(jiān)督管理的滯后。

    三、完善我國新能源政策的建議

    針對我國新能源政策存在的不足,展望未來,我們需要完善新能源政策,加快新能源建設步伐,不斷優(yōu)化能源結構,促進我國新能源快速持續(xù)發(fā)展。

    第一,強化公眾的新能源利用意識。一方面,要通過傳統(tǒng)媒介以及新媒體等多種形式宣傳有關新能源知識以及新能源在經(jīng)濟社會生活方面的重要作用,將政策條文轉化為民眾的自覺行動。另一方面,加大對新能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計、規(guī)劃編制、項目審批等方面的政府信息公開力度,確保公眾能夠及時了解有關新能源的發(fā)展規(guī)劃以及管理工作等情況。另外,還要鼓勵公眾、民間組織等積極參與新能源政策制定,暢通參與渠道。

    第二,完善新能源政策法規(guī),增強政策的可操作性。抓緊制定與《中華人民共和國可再生能源法》相配套的財政、稅收等政策。在稅收優(yōu)惠方面,要明確規(guī)定各種新能源產品所得稅優(yōu)惠匯率,對企業(yè)或者個人從事與新能源相關產業(yè)、技術轉讓、培訓等所得收入,減免或者免征一定比例的稅費,給予進口新能源生產設備的企業(yè)關稅減免優(yōu)惠等;在財政政策方面,將新能源發(fā)展項目納入各級財政預算體系中,結合新能源項目的發(fā)展?jié)摿?、企業(yè)的經(jīng)營狀況、技術研發(fā)前景、地區(qū)及用戶等情況制定補貼標準;在信貸優(yōu)惠政策方面,加強金融機構、商業(yè)銀行等對新能源企業(yè)的貸款優(yōu)惠,積極鼓勵社會資本進入新能源開發(fā)領域。

    另外,還要注重政策法規(guī)之間的邏輯嚴密性,提高政策語言表述的嚴謹性和科學性,政策出臺前進行反復推敲和論證,避免不必要的沖突和誤解。

    第三,統(tǒng)一新能源管理機制。首先,可將能源委員會的職能定位為研究國家能源發(fā)展整體戰(zhàn)略,協(xié)調國家能源局、財政部、水利部等中央部門與地區(qū)之間人能源管理工作。其次,國家能源局在縱向上按照新能源類別分別設置氫能、核能、可再生能源局等不同類型新能源的分支機構,負責所屬行業(yè)內的具體職能;橫向上可以按照新能源開發(fā)步驟設置資源管理、科技開發(fā)、決策機制、市場規(guī)制以及國際合作等相關部門。最后,還可根據(jù)地方實際來設立相應的分支或派出機構,對新能源項目進行具體管理。

    第四,加強監(jiān)督。建立一個組織獨立、運行專業(yè)、職責明確的新能源監(jiān)督機構,對新能源電力價格、項目落實等情況進行監(jiān)管;引入第三方機構,鼓勵媒體和公眾對新能源項目進行監(jiān)督,確保新能源的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

    參考文獻:

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    [2]戴玉才,李 倩,楊洪云,等.關于發(fā)展可再生能源政策組合的初步分析[J].農業(yè)工程技術:新能源產業(yè),2009,(10):1-6.

    [3]沈 洊,潘寄青.可再生能源發(fā)展的財政政策分析[J].當代經(jīng)濟研究,2009,(3):63-66.

    [4]陳甲斌.我國可再生能源政策與建議[J].能源研究與信息,2003,17(2):77-81.

    [5]王曉寧.中國新能源發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢[J].高科技與產業(yè)化,2008, (8):60-61.

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