破解反腐敗“第二戰(zhàn)場(chǎng)”困局

李永忠

今 年3月25日，廣東從美國(guó)成功勸返外逃近10年的“百名紅通人員”——多次向時(shí)任汕頭市委書(shū)記黃志光等賄送財(cái)物的某公司負(fù)責(zé)人王海鵬。兩天后，潛逃境外17年的上海原某公司董事長(zhǎng)張麗萍被勸返回國(guó)，成為第25名到案的“百名紅通人員”。

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)的反腐敗實(shí)際上有兩大戰(zhàn)場(chǎng)，一是成果顯著的國(guó)內(nèi)戰(zhàn)場(chǎng)。二是中央紀(jì)委按照黨中央的統(tǒng)一部署，協(xié)調(diào)各方，以發(fā)出“紅色通緝令”為標(biāo)志，開(kāi)辟的海外反腐“第二戰(zhàn)場(chǎng)”。

對(duì)外逃貪官發(fā)出“紅色通緝令”，是在2014年“獵狐行動(dòng)”初戰(zhàn)告捷的基礎(chǔ)上，中國(guó)乘勝出擊的結(jié)果?！拌b于全球互聯(lián)互通趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，加強(qiáng)國(guó)際合作以有效打擊跨國(guó)（境）腐敗的需求日益迫切，我們呼吁各成員經(jīng)濟(jì)體在亞太經(jīng)合組織框架下加大合作力度，不斷開(kāi)拓新的合作領(lǐng)域，以進(jìn)一步打擊腐敗行為?！边@既是《北京反腐敗宣言》的共識(shí)和行動(dòng)，也是促進(jìn)全球反腐敗統(tǒng)一戰(zhàn)線所需要的共識(shí)和行動(dòng)。

當(dāng)前面臨的三大難題

海外反腐“第二戰(zhàn)場(chǎng)”的開(kāi)辟和推進(jìn)，雖然取得了階段性成果，但仍面臨相當(dāng)多的難題需要破解，主要有三個(gè)方面。

引渡難。截至2015年7月，中國(guó)已和41個(gè)國(guó)家締結(jié)引渡條約，其中31項(xiàng)已生效。2015年8月和12月，中國(guó)和意大利兩國(guó)刑事司法協(xié)助條約和引渡條約先后生效，貪官又少了一個(gè)逃匿藏身的“安全港”。根據(jù)上述兩項(xiàng)條約，中意雙方有義務(wù)就腐敗等犯罪問(wèn)題協(xié)助對(duì)方調(diào)查取證、追繳犯罪所得，并相互引渡對(duì)方通緝的逃犯。

但必須正視的是，除了澳大利亞、法國(guó)、意大利和西班牙等西方國(guó)家外，中國(guó)的引渡條約國(guó)主要是亞洲、非洲、中東和南美洲的發(fā)展中國(guó)家。而從“百名紅通人員”可能逃往國(guó)家和地區(qū)來(lái)看，逃亡美國(guó)的最多，為40人；逃亡加拿大的位居第二，為26人。在這兩國(guó)的人數(shù)就占了“百名紅通人員”總數(shù)的66%，但這兩國(guó)都沒(méi)有同我國(guó)簽訂引渡條約。換句話說(shuō)，引渡是海外追贓追逃最主要的路徑，但在外逃最多的國(guó)家，我們卻缺少主要的端口。

遣返難。主渠道引渡難，那么還可以通過(guò)遣返這個(gè)第二渠道來(lái)追逃追贓。但遣返也面臨不少難關(guān)。一是舉證難。對(duì)于要求遣返的犯罪嫌疑人，歐美等國(guó)都有嚴(yán)格的審查程序，規(guī)定提出遣返要求的國(guó)家必須提供事實(shí)清楚、證據(jù)充分、法條明確的犯罪證據(jù)，經(jīng)本國(guó)司法調(diào)查機(jī)構(gòu)核查并確認(rèn)后，才能確定是否啟動(dòng)遣返程序。由于中國(guó)的外逃貪官出逃前大都經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期策劃，精心準(zhǔn)備，或以洗錢為掩護(hù)，或以投資為方式，或假借他人之名，或有較強(qiáng)的反調(diào)查手段，這無(wú)疑加大了舉證的難度。二是追贓難。如果沒(méi)有利益分成，所在國(guó)常常不愿將中國(guó)外逃貪官的贓款退回。三是溝通難。我們?nèi)狈σ慌仁煜ご箨懛ㄏ档闹袊?guó)法律，又通曉普通法系的歐美法律，既能運(yùn)用中國(guó)的情、理、法，又善于用外國(guó)人接受的邏輯語(yǔ)言進(jìn)行溝通的司法人員。這導(dǎo)致的結(jié)果是，要么唇槍舌劍，要么自說(shuō)自話。

也有正面典型。如在賴昌星案審理程序中，我國(guó)司法機(jī)關(guān)選派了素質(zhì)較高的兩名檢察官和一名海關(guān)緝私官員作為原告方證人，有力證明了他按照加拿大法律也是犯罪，從而最終使外逃12年的賴昌星回國(guó)受審。

勸返難。如果說(shuō)引渡、遣返屬于國(guó)家行為，那么勸返則更多的是個(gè)人行為。由于外逃人員的底數(shù)不清，目前所能提供的有關(guān)政策不明，加之不少追逃追贓人員的能力不足，海外反腐的“第二戰(zhàn)場(chǎng)”真正讓更多人選擇投案自首，還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。

務(wù)實(shí)靈活，變阻力為動(dòng)力

為解決引渡難，應(yīng)通過(guò)積極的外交談判來(lái)簽訂引渡協(xié)議，作為解決引渡問(wèn)題的主要途徑。

2013年，我國(guó)外交部力度空前地與10個(gè)國(guó)家進(jìn)行引渡協(xié)議談判，同時(shí)利用G20、APEC等多邊機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)中國(guó)聲音的傳達(dá)、解釋，積極爭(zhēng)取獲得他國(guó)在引渡問(wèn)題上的支持。目前，我國(guó)已與91個(gè)國(guó)家（地區(qū)）和組織簽署124個(gè)檢務(wù)合作協(xié)議或諒解備忘錄，與189國(guó)建立警務(wù)合作關(guān)系，向部分駐外使領(lǐng)館派駐警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，同美國(guó)、加拿大等國(guó)建立司法與執(zhí)法合作機(jī)制，初步構(gòu)建起了追贓追逃國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)。下一步，應(yīng)加大力度推進(jìn)與其他國(guó)家締結(jié)雙邊引渡條約和司法協(xié)助條約，以及完善對(duì)外開(kāi)展國(guó)際司法合作的法律框架。

為解決遣返難，要把追逃追贓的舉證工作做扎實(shí)，加強(qiáng)中國(guó)與他國(guó)在法律舉證上的銜接、理解、交流、溝通。

在追贓方面，應(yīng)按照國(guó)際慣例，既尊重歷史，也承認(rèn)現(xiàn)實(shí)；既要堅(jiān)持有理，也要讓人有利。2013年6月中國(guó)與加拿大談判完成“分享和返還被追繳資產(chǎn)協(xié)定”，這是中國(guó)就追繳犯罪所得對(duì)外談判的第一項(xiàng)專門協(xié)定。2014年8月，中國(guó)與新加坡合作，將潛逃新加坡并獲永久居住權(quán)的江西省鄱陽(yáng)縣財(cái)政局經(jīng)濟(jì)建設(shè)股原股長(zhǎng)李華波在兩國(guó)的財(cái)產(chǎn)全部?jī)鼋Y(jié)。李華波在缺席的情況下受審，并被沒(méi)收違法所得。這是我國(guó)修訂刑事訴訟法后的“海外追贓第一案”。2014年10月，中國(guó)與美國(guó)同意推動(dòng)在調(diào)查、追蹤、凍結(jié)、追繳、返還腐敗資產(chǎn)方面開(kāi)展交流與合作，重點(diǎn)追繳和返還腐敗犯罪資產(chǎn)。應(yīng)繼續(xù)加大上述舉措，從能夠沒(méi)收到的外逃貪官犯罪所得中，給予被請(qǐng)求國(guó)一定比例的司法成本補(bǔ)償。這種一定程度的讓步既能較好地獲得被請(qǐng)求國(guó)的支持配合，也有利于我國(guó)海外追逃追贓及遣返工作。

為解決勸返難，既要通過(guò)“天網(wǎng)行動(dòng)”等對(duì)海外貪官保持強(qiáng)大的追逃追贓壓力，也要在抓緊出臺(tái)有力度的相關(guān)政策，以化消極為積極，變阻力為動(dòng)力。

比如，“獵狐行動(dòng)”之所以勸回人數(shù)是緝捕歸案人員的1.34倍，與2014年10月公安部等四部門發(fā)出以“攻心為上”的敦促回國(guó)投案自首的通告密切相關(guān)。公告截止期的最后幾天，出現(xiàn)了“排隊(duì)自首”的現(xiàn)象。

因此，應(yīng)認(rèn)真分析并總結(jié)這些年海外追逃追贓工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，摒棄那些不切合實(shí)際的、一廂情愿的做法。在保持海外追逃追贓強(qiáng)大壓力的同時(shí)，審時(shí)度勢(shì)，不失時(shí)機(jī)地盡快出臺(tái)有力度的政策。須知，成功的談判，大多是從對(duì)方的利益出發(fā)，最終讓其接受我方的觀點(diǎn)。（作者為制度反腐專家、中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長(zhǎng)）