淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策

胡憲武

近年來，隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷推廣，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移力度的加大，我國農(nóng)業(yè)正告別幾千年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，步入規(guī)?；?、現(xiàn)代化的態(tài)勢，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的必然趨勢。

一、土地流轉(zhuǎn)的重大意義

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)下市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，在大多數(shù)地區(qū)土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟，實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，這是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，通過土地流轉(zhuǎn)，改變了一家一戶分散經(jīng)營的狀況，使農(nóng)村土地向農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織集中，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，實(shí)現(xiàn)了土地規(guī)模化經(jīng)營，解決了農(nóng)戶小生產(chǎn)和社會大市場的矛盾。優(yōu)化了土地資源利用，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高了投入產(chǎn)出質(zhì)量，解決了土地經(jīng)營分散、閑置、拋荒等現(xiàn)象。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于創(chuàng)新規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，極大地促進(jìn)了土地增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

土地流轉(zhuǎn)是新形勢下農(nóng)村的一種新的生產(chǎn)經(jīng)營方式，由于正處于初步階段，難免會出現(xiàn)一些矛盾和問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，部分干部認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)事不關(guān)已、加上部分群眾不愿流轉(zhuǎn)，抱著無所謂的態(tài)度，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)沒有多大價值，積極性不高，影響了土地正常流轉(zhuǎn)。

第二，因目前土地流轉(zhuǎn)尚處于初步階段，還沒有形成規(guī)范化的市場運(yùn)作機(jī)制，使土地流轉(zhuǎn)工作不夠規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，容易引發(fā)一些矛盾和隱患。

第三，由于一些地方農(nóng)民法律意識淡薄，流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，私自流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象十分普遍，流轉(zhuǎn)時沒有正式的合同，沒有明確雙方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，加之配套制度不能及時建立，導(dǎo)致一旦出現(xiàn)糾紛問題時難以解決，加上政策扶持力度不夠，影響了土地經(jīng)營者的熱情。

第四，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不夠健全，農(nóng)民普遍把土地作為最基本的生活保障，對于流轉(zhuǎn)土地存在的后顧之憂，也影響了土地正常流轉(zhuǎn)。

三、促進(jìn)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)建議

土地流轉(zhuǎn)不僅使農(nóng)民受益，專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)也從專業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中嘗到甜頭，更是未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，為了使此項工作得以健康發(fā)展，建議從以下方面抓起：

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做好配套服務(wù)工作

《中華人民共和國農(nóng)村土地法》規(guī)定：通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)。各級政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮主管部門的職能作用，按照“政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、農(nóng)民自愿、依法有償”的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，積極以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、土地管理、財政、金融、科技等部門通力協(xié)作、密切配合，為土地流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)后的生產(chǎn)過程提供技術(shù)、信息、資金、科技服務(wù)，切實(shí)做好土地流轉(zhuǎn)中的政策指導(dǎo)、工作服務(wù)和監(jiān)督管理等政策配套服務(wù)工作，科學(xué)制定農(nóng)村土地利用與流轉(zhuǎn)規(guī)劃，做好土地集中連片和流轉(zhuǎn)整理工作，以流轉(zhuǎn)促調(diào)整，以流轉(zhuǎn)增效益，從而提高農(nóng)村土地的利用率和產(chǎn)出率，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）加強(qiáng)服務(wù)，加大投入，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

建立土地流轉(zhuǎn)市場和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是推動土地科學(xué)規(guī)范流轉(zhuǎn)的客觀要求。為此，工作中要以人為本，搭建平臺，強(qiáng)抓服務(wù)：一是要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心，縣級要指導(dǎo)、管理與服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，建立縣級土地流轉(zhuǎn)信息庫，發(fā)布全縣土地流轉(zhuǎn)信息，招募跨地區(qū)的土地供求雙方信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要開展好本地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)信息登記發(fā)布、土地評估、合同鑒證、法律政策咨詢等工作，為土地流轉(zhuǎn)雙方搞好服務(wù)。二是要建立土地流轉(zhuǎn)庫和備案等相關(guān)手續(xù)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)檔案管理，落實(shí)專人負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)資料搜集、檔案管理等工作，全力推動土地規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。其次在充分發(fā)揮市場機(jī)制調(diào)節(jié)作用的同時，積極搞好宏觀指導(dǎo)和調(diào)控工作，制定財政幫扶、以獎代補(bǔ)、農(nóng)業(yè)新項目推廣、農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、市場信息和流通服務(wù)等一系列優(yōu)惠扶持政策和工作措施，并積極建立多元化投融資機(jī)制，不斷增加對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培植和農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)的投入，使經(jīng)營龍頭企業(yè)和基地建設(shè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化配置，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場，確保土地經(jīng)營規(guī)模得以不斷擴(kuò)大，同時，各級財政部門要設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項資金，大力扶持發(fā)展土地流轉(zhuǎn)的項目，對轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性補(bǔ)助，從而推動土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)業(yè)的市場競爭力和土地流轉(zhuǎn)后的土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督，健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

筆者在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村中大多沒有出臺土地流轉(zhuǎn)方面的具體配套政策措施、操作辦法和指導(dǎo)性文件，缺乏對土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和服務(wù)。因此，建議各地在實(shí)際工作中：一是要建立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，要充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)管理部門的組織協(xié)調(diào)作用，鼓勵成立土地流轉(zhuǎn)合作社，切實(shí)解決土地供需難題，真正引導(dǎo)土地進(jìn)入有序、規(guī)范的市場。二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機(jī)制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)一定要遵循法定的程序，要進(jìn)行公示，并經(jīng)過利益關(guān)系人簽名，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利，杜絕沒有書面依據(jù)的合同產(chǎn)生。同時，工作中要加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)合同的審查、監(jiān)督，規(guī)范合同的登記、立卷、歸檔管理，確保農(nóng)民利益不受損害。三是建立土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)時發(fā)生糾紛是不可避免的，工作中，要逐步建立縣、鄉(xiāng)、村、組多級糾紛調(diào)處機(jī)制，及時妥善解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

（四）加強(qiáng)管理，完善土地流轉(zhuǎn)的政策措施

土地流轉(zhuǎn)一方面要加強(qiáng)管理，另一方面要完善措施。一是完善農(nóng)村社會保障制度，將農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險統(tǒng)一納入社保，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度和失地農(nóng)民基本生活保障制度等，降低農(nóng)民對土地的依賴程度。加快農(nóng)村社會保障制度改革，建立適合現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會保障制度。只有農(nóng)民的基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會救助、子女教育、農(nóng)民工權(quán)益等方面得到保障，才能解決流出土地農(nóng)民的后顧之憂和心里障礙，才能降低農(nóng)民對土地的依賴程度，讓農(nóng)民放心、安心地將土地流轉(zhuǎn)出來，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)科學(xué)運(yùn)用。二是完善農(nóng)村戶籍制度，要進(jìn)一步加快農(nóng)村戶籍制度改革，打破農(nóng)民身份限制，取消農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種不合理限制，把已經(jīng)放棄經(jīng)營土地、在城市能夠生存不愿回鄉(xiāng)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)對接，解決他們的后顧之憂，避免再次返鄉(xiāng)爭地，從而穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系。三是加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，通過加強(qiáng)對農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)的競爭力和整體素質(zhì)，便于農(nóng)民外出務(wù)工；同時積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，引導(dǎo)、鼓勵、支持農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股方式進(jìn)行合作生產(chǎn)，支持合作社承接和連片開發(fā)經(jīng)營農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地，大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力。四是給予土地規(guī)模經(jīng)營戶建設(shè)用地等方面的支持，對他們給予政策傾斜。為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，切實(shí)協(xié)調(diào)、化解和解決土地流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛，保證和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展。

（作者單位為廬江縣羅河鎮(zhèn)財政所）