從經(jīng)濟特區(qū)到自貿(mào)區(qū)的新跨越

梅新育

對于中國而言，單純“與國際慣例接軌”的時期正在過去，我們越來越需要趟出自己的路

從率先掛牌運行的上海自貿(mào)區(qū)到第二批的天津、廣東、福建自貿(mào)區(qū)，再到醞釀中的第三批自貿(mào)區(qū)，中國的自貿(mào)區(qū)建設始終吸引著國內(nèi)外的廣泛關注。

天津自貿(mào)區(qū)中心商務區(qū)服務管家指導企業(yè)通過雙創(chuàng)通網(wǎng)上平臺注冊企業(yè)

就本質而言，我國設立的自貿(mào)區(qū)是旨在發(fā)展開放經(jīng)濟的經(jīng)濟特區(qū)的一種;就開放程度和水平而論，自貿(mào)區(qū)堪稱經(jīng)濟特區(qū)“終極版”。從早期的經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展到自貿(mào)區(qū)，這是中國開放經(jīng)濟在新形勢、新要求下鑄造競爭新優(yōu)勢的努力與進展，中國開放經(jīng)濟正在經(jīng)歷新跨越。

全世界有1200多個自由貿(mào)易園區(qū)

第二次世界大戰(zhàn)之后，全世界經(jīng)濟特區(qū)取得了長足發(fā)展。

目前，全世界已經(jīng)建立了1200多個自由貿(mào)易園區(qū)，其中15個發(fā)達國家設立了425個，占35.4%;67個發(fā)展中國家設立了775個，占64.6%。

更重要的是，經(jīng)濟特區(qū)的功能、種類大大豐富，昔日功能相對單一的貨物貿(mào)易自由港、自由貿(mào)易區(qū)被注入了越來越多的出口加工等功能。

時至今日，世界各國和地區(qū)設立的經(jīng)濟特區(qū)大致可以劃分為以下種類：自由港或自由貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、自由邊境區(qū)、貨物過境區(qū)。

除港澳這兩個特殊的自由港城市之外，二戰(zhàn)后中國設立經(jīng)濟特區(qū)的實踐始于我國臺灣地區(qū)。在經(jīng)濟增長模式從進口替代轉入出口導向的背景下，臺灣于1966年在高雄設立了亞洲第一個出口加工區(qū)，1969年又在楠梓、臺中設立另外兩個出口加工區(qū)，對臺灣開放經(jīng)濟的發(fā)展與提升發(fā)揮了重要作用。

而與最初觸發(fā)我們學習效仿的臺灣地區(qū)相比，中國大陸的經(jīng)濟特區(qū)建設早已青出于藍。各類經(jīng)濟特區(qū)不僅為數(shù)眾多、規(guī)模宏大，而且種類繁多，出口加工區(qū)、保稅區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、邊貿(mào)區(qū)……對全世界經(jīng)濟特區(qū)種類的豐富發(fā)揮了重要作用。

就總體而言，各類經(jīng)濟特區(qū)對中國大陸經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。改革開放后的中國可說是“對外貿(mào)易是經(jīng)濟增長發(fā)動機”理論的最佳范例，直至2011年，中國外貿(mào)曾經(jīng)連續(xù)二三十年保持高于GDP的增速，特別是新世紀之初，更是創(chuàng)造了多年連續(xù)兩位數(shù)高增長，甚至是百分之二三十年增長率的奇跡。在這個進程中，中國躍居世界貨物貿(mào)易第一出口大國和世界第二經(jīng)濟大國，各類經(jīng)濟特區(qū)對此貢獻不可低估。

隨著其他國家學習、引進中國經(jīng)濟特區(qū)建設經(jīng)驗者日增，隨著中國在海外投資建設50個“深圳”（海外中國經(jīng)貿(mào)合作區(qū)）的計劃逐步鋪開落實，中國經(jīng)濟特區(qū)建設會日益具有國際意義。

不能當旁觀者、跟隨者

不過，近年來，中國經(jīng)濟正面臨深刻轉變。

從2012年起，連續(xù)多年的外貿(mào)增長率快于GDP增速的趨勢開始逆轉。隨著人力、土地等要素成本上漲趨勢已經(jīng)不可逆轉，我們改革開放初期外貿(mào)賴以發(fā)家的紡織服裝、鞋類、家具、箱包、玩具等傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)遭到前所未有的壓力，甚至出現(xiàn)了中國紡織企業(yè)投資美國生產(chǎn)的案例。與此同時，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展又遇到競爭和狙擊，中國經(jīng)濟面臨考驗。

同時，中國經(jīng)濟社會發(fā)展對開放經(jīng)濟的要求也在經(jīng)歷深刻的變化。

建國后數(shù)十年里，中國開放經(jīng)濟發(fā)展的目標比較初級：參與國際分工體系，借助廣闊的世界市場突破后發(fā)國家國內(nèi)市場狹窄的束縛;引進競爭壓力，激發(fā)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)活力;突破外匯瓶頸對經(jīng)濟社會發(fā)展的制約;為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門數(shù)以億計剩余勞動力創(chuàng)造就業(yè)機會……

時至今日，中國已經(jīng)是全球第二大經(jīng)濟體和第一貿(mào)易大國，而且已經(jīng)連續(xù)數(shù)年實現(xiàn)了比較充分的就業(yè)，外貿(mào)發(fā)展目標隨之日益“高大上”，對國際市場目標從“參與”轉向“引領”，包括影響全球貿(mào)易規(guī)則制定、布局全球價值鏈、配置利用全球資源、收獲更高層面的制度紅利，等等。

在這一背景下，才能認清楚建立自貿(mào)區(qū)的意義所在。正如習近平主席所說：“加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是中國積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、爭取全球經(jīng)濟治理制度性權力的重要平臺，我們不能當旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領者?！?/p>

面臨新形勢、新要求，中國開放經(jīng)濟要鑄造競爭新優(yōu)勢，實現(xiàn)新跨越。而從原來的經(jīng)濟特區(qū)向自貿(mào)區(qū)發(fā)展，就是中國開放經(jīng)濟新跨越的有機組成部分。

單純“與國際慣例接軌”的時期正在過去

與改革初期設立的經(jīng)濟特區(qū)城市相比，今天的自貿(mào)區(qū)雖然同屬經(jīng)濟特區(qū)，但類別不同，其建立的基礎、發(fā)揮的功能都不一樣。

最初的經(jīng)濟特區(qū)不涉及政府管理體制的改革，今天的自貿(mào)區(qū)則是一塊以提升開放經(jīng)濟為切入點、進而全面改革政府管理體制的試驗田。

從建立的歷史條件和基礎來看，當初的經(jīng)濟特區(qū)是處于被動地位的中國所做的“與國際慣例接軌”的實驗，今天的自貿(mào)區(qū)則是中國在全球化經(jīng)濟競爭中主動開展的一場攻守兼?zhèn)涞脑囼灐?/p>

從“守”的角度來看，在美國等國推動《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（TPP）的背景下，通過自貿(mào)區(qū)這樣的高標準開放經(jīng)濟試驗田，中國要驗證自己有能力經(jīng)受住高標準的開放經(jīng)濟競爭，并在其中脫穎而出。在中國經(jīng)濟面臨勞動力、土地等成本全面上漲的壓力下，我們要證明中國經(jīng)濟有能力通過改革改進公共服務，激發(fā)創(chuàng)新活力，保持持續(xù)發(fā)展的動能，并躍上新臺階。

從“攻”的角度來看，我們要憑借自貿(mào)區(qū)去爭奪國際經(jīng)濟運行中的主導權，去推進我們從單純的“與國際慣例接軌”轉向“推動規(guī)則演化”，從被動的旁觀者、跟隨者提升為主動的參與者、引領者。這樣的優(yōu)勢是我國以往所不可能具備的。

以金融業(yè)為例，在上海自貿(mào)區(qū)設立之初，有論者要求盡快全面無條件開放金融業(yè)，但這種主張并不符合中國這樣一個大國提升自己在國際金融體系中的地位的要求。這些論者認為，自由化、與國際慣例接軌是金融中心發(fā)展的不二之途。然而，金融中心地位的提升有兩種：一種是沒有全球經(jīng)濟領導能力的國家的金融中心，對他們而言，只有“與國際慣例接軌”，盡量自由化才有利于其成長為國際金融中心;然而，對于有望發(fā)揮全球經(jīng)濟領導作用的國家而言，其金融中心要成長為領導性的國際金融中心，單純的自由化和“與國際慣例接軌”并非出路，可能反而是鞏固了其競爭對手的地位。當年紐約趕超倫敦的進程中，是單純與“國際慣例”接軌嗎？它當時的自由化程度比其他地方更高嗎？答案是否定的。

對于中國而言，單純“與國際慣例接軌”的時期正在過去，我們越來越需要趟出自己的路。與當年單純“與國際慣例接軌”時候不同，中國自貿(mào)區(qū)在探索中完全有可能提供成為國際模板的做法。中央決策層對上海的期望定位不僅僅是“中國的上?！保沂恰皷|亞的上?！?，乃至“世界的上海”。隨著國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢的變化，隨著第二批自貿(mào)區(qū)投入運行，我們對這一點的認識會越來越清晰。

從外部承諾來看，當初我們設立經(jīng)濟特區(qū)時不需要考慮任何對外承諾，因為我們沒有加入關貿(mào)總協(xié)定，也沒有與其他經(jīng)濟貿(mào)易大國簽署雙邊、區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定;今天我們設立自貿(mào)區(qū)時必須考慮其與世貿(mào)規(guī)則是否兼容，考慮它是否有助于我們的世貿(mào)戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略?？梢源_定的是，創(chuàng)辦自貿(mào)區(qū)與世貿(mào)組織多邊規(guī)則并無矛盾。我們的自貿(mào)區(qū)可望為我們的區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略提供一個重要平臺。

天津自貿(mào)區(qū)特殊在哪

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容方面，我們最初設立的經(jīng)濟特區(qū)主要是傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的出口加工區(qū);時至今日，我們早已是世界第一制造業(yè)大國，是產(chǎn)出占全世界三分之一的頭號裝備工業(yè)大國，是全世界頭號高新技術產(chǎn)品制造和出口大國。在這種條件下，我們今天設立的自貿(mào)區(qū)重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容是服務業(yè)，特別是生產(chǎn)性服務業(yè)和金融服務業(yè)，以進一步夯實我國實體經(jīng)濟部門基礎，并提升我國金融服務業(yè)競爭力。

發(fā)展金融服務業(yè)的討論已經(jīng)很多，在這里需要重點強調(diào)對制造業(yè)的提升和生產(chǎn)性服務業(yè)。因為在經(jīng)濟全球化的大潮中，任何國家、任何地區(qū)要想鑄造持久的國際經(jīng)濟競爭優(yōu)勢，都無法避開駕馭和利用工業(yè)化、信息化這“兩化”，甚至其社會穩(wěn)定也要在很大程度上取決于此，人口和規(guī)模較大的經(jīng)濟體尤其如此。脫離制造業(yè)基礎侈談什么“世界辦公室”，最終只能淪為笑談;制造業(yè)基礎沒落，相應地也就意味著為之服務的現(xiàn)代服務業(yè)衰亡。

中國建設銀行福建自貿(mào)試驗區(qū)福州片區(qū)分行工作人員在自由貿(mào)易賬廣開立專柜為客戶辦理業(yè)務

梳理世界不同類別國家的國內(nèi)生產(chǎn)總值產(chǎn)業(yè)構成會發(fā)現(xiàn)，在收入大體相當?shù)膰液偷貐^(qū)中，工業(yè)、特別是制造業(yè)占比較高的國家和地區(qū)經(jīng)濟增長實績和社會穩(wěn)定性都較好。同屬中低收入國家群體，東亞太平洋國家經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定性為何優(yōu)于歐洲中亞、拉美加勒比、南亞、中東北非等其他區(qū)域，主要答案之一就在于該區(qū)域工業(yè)化水平較高，2000年第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重達44.5%，比歐洲中亞、拉美加勒比、南亞等區(qū)域高10多個百分點，甚至近20個百分點。中東北非第二產(chǎn)業(yè)占比雖高，但其中大多數(shù)來自石油天然氣等采掘業(yè)，以及建筑業(yè)，制造業(yè)所占比重甚低。中國、日本、韓國的就業(yè)和社會穩(wěn)定情況之所以優(yōu)于美國、西班牙，其經(jīng)濟結構中第二產(chǎn)業(yè)占比的差異可以提供解釋。同在中國國內(nèi)，香港特區(qū)近年經(jīng)濟穩(wěn)定性、增長率明顯低于內(nèi)地，進而導致香港社會戾氣明顯上升，而香港特區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定性表現(xiàn)之所以劣于內(nèi)地，關鍵原因之一就是其經(jīng)濟結構過度“軟化”和金融化。

正是基于上述理由，我比較看重天津自貿(mào)區(qū)，期望看到蘇州、遼寧、山東申報自貿(mào)區(qū)成功，因為這些地方不僅對外貿(mào)易發(fā)達，而且制造業(yè)發(fā)達。

在自貿(mào)區(qū)的貨物貿(mào)易發(fā)展內(nèi)容中，轉口貿(mào)易的分量要提高到前所未有的程度。因為我們建設自貿(mào)區(qū)，不再是如同以前那樣作為比較單純的生產(chǎn)出口基地，而是要作為全球貿(mào)易體系的樞紐。在實踐中，香港、新加坡貿(mào)易依存度之所以高于上海，關鍵也就是在于其轉口貿(mào)易比上海發(fā)達很多。

在自貿(mào)區(qū)建設和轉口貿(mào)易發(fā)展進程中，作為全世界最大初級產(chǎn)品進口國，中國也有條件積極尋求成為初級產(chǎn)品貿(mào)易樞紐，特別是石油、天然氣貿(mào)易樞紐。因為亞洲是全世界能源消費增長最快地區(qū)，東亞天然氣消費增長尤為顯著，日本、韓國等地需要依靠液化天然氣進口來解決其天然氣消費需求，而中國是其周邊唯一匯集幾乎所有種類天然氣來源的地方，是最現(xiàn)實的東亞天然氣樞紐（hub），完全有條件買賣兼顧，把基礎設施做成“能進能出”。在這種形勢下，中國沿海地區(qū)如能抓住這一機遇，結合自貿(mào)區(qū)申報和建設，完全有可能脫穎而出成為東北亞天然氣貿(mào)易樞紐。

從單向開放到全方位開放

在開放方向上，最初的經(jīng)濟特區(qū)基本上是單向開放，擴大出口，嚴格管制進口，特別是生活消費品進口。今天的自貿(mào)區(qū)則是全方位開放，擴大進口和對外投資成為其發(fā)展的亮點，我們期望自貿(mào)區(qū)成為我們大力發(fā)展雙向投資的重要平臺，希望通過發(fā)展內(nèi)外分離型離岸金融業(yè)務使得自貿(mào)區(qū)成為全球性的資本流動中轉站，消費品進口業(yè)務則成為許多消費者關注自貿(mào)區(qū)的焦點。

中國在國際經(jīng)濟體系中地位提升的表現(xiàn)正日益從商品輸出轉向資本輸出，自貿(mào)區(qū)可以為中國的資本輸出提供一個開放的平臺。特別是在“一帶一路”成為全國和世界關注的經(jīng)濟發(fā)展焦點、基礎設施又成為“一帶一路”突破口的情況下，利用國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的自由貿(mào)易賬戶制度，建立推行離岸公司制度，與國內(nèi)資本市場相結合，有著巨大的發(fā)展?jié)摿?。如我國在海外開展BOT等特許經(jīng)營形式的基礎設施投資發(fā)展?jié)摿艽?，我國在海外使領館的經(jīng)商處對此也很關注，但這類項目通常要延續(xù)二三十年，許多投資者擔心風險太大而裹足不前。一個解決辦法是在國內(nèi)上海、前海/橫琴等自貿(mào)區(qū)設立離岸公司作為海外基礎設施特許經(jīng)營項目投資主體，在長達二三十年的運營期內(nèi)，投資者倘若遭遇流動性風險，可以將此離岸公司股權在國內(nèi)多層次產(chǎn)權市場上比較便利地轉讓，有了比較便利的退出渠道，最初的投資者在決定投資時的顧忌就會減少許多，這樣操作也可以規(guī)避東道國國內(nèi)對外資股權轉讓的大部分限制。

自貿(mào)區(qū)不是成功的“保票”

與最初的4個經(jīng)濟特區(qū)一樣，拿到自貿(mào)區(qū)的“門票”不等于成功的“保票”。突破性政策不是一個地方發(fā)展起來的充分條件。一個地方的干部、民眾和各界精英如果把眼光都盯在發(fā)達地區(qū)的政策、待遇上面，抱怨、訴說的都是自己沒有政策、待遇，聲稱自己有了政策就能搞起來，那么，這種心態(tài)本身就足以證明這個地方發(fā)展不起來，不可能成為龍頭地區(qū)。發(fā)達地區(qū)是辛苦實干、巧干出來的，不是抱怨出來的。

如果心態(tài)不調(diào)整，現(xiàn)在的自貿(mào)區(qū)熱可能淪為“制度套利”爭奪戰(zhàn)，因為有太多的地區(qū)、甚至是完全不具備基本經(jīng)濟條件的地區(qū)一窩蜂申辦自貿(mào)區(qū)，而且側重點都放到了爭取各類優(yōu)惠政策上面，卻把自貿(mào)區(qū)試驗初衷的重心——改革置諸腦后，更完全不顧他們所爭取的東西可能帶來的負面后果。

申請自貿(mào)區(qū)，首先還是自身經(jīng)濟實力要達到一定程度，特別是外向經(jīng)濟發(fā)展到一定規(guī)模和水平。如果本身外向經(jīng)濟規(guī)模就很小，申報了自貿(mào)區(qū)，大馬拉小車，實際上非常浪費。任何事物都是一分為二的，自貿(mào)區(qū)不僅有可能因為設置和功能定位不當而扭曲市場運行，而且需要額外的特殊監(jiān)管體系。因此，一個運行良好的自貿(mào)區(qū)在管理方面需要巨大的固定成本，只有分攤到規(guī)模巨大的對外經(jīng)貿(mào)上為之服務，才能取得規(guī)模效益。否則，投入運行的自貿(mào)區(qū)要么因成本過高而始終發(fā)展不起來，要么就是放任自流，以至于自貿(mào)區(qū)淪為擾亂本地區(qū)乃至全國經(jīng)濟秩序的“重災區(qū)”。因此，需要強調(diào)，自貿(mào)區(qū)是改革開放的龍頭和試驗田，不是扶貧計劃。