我國濕地管理的政策法律化探析

摘 要：近年我國列入濕地保護(hù)區(qū)的濕地大幅增加，一系列濕地保護(hù)政策和法律法規(guī)也被制定并開始實(shí)施，但仍存在不少問題。本文對由政府和市場雙重失效、政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化認(rèn)知水平等原因?qū)е碌臐竦毓芾韱栴}進(jìn)行了分析，并從濕地管理立法模式選擇、濕地管理政策的法律化以及濕地開發(fā)的立法完善等幾個(gè)方面進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：濕地管理；政策法律；立法原則

自從1992年加入《濕地公約》以來，我國為履行公約義務(wù)制定并實(shí)施了一系列政策。我國濕地保護(hù)的努力和一些已取得的成就受到了國際社會的普遍關(guān)注和贊譽(yù)，但對我國濕地管理及保護(hù)效果總的評價(jià)卻令人喜憂參半。

一、問題與原因

雖然我國對濕地保護(hù)采取了諸多有力措施，但仍存在不少問題。造成這些問題的原因多樣，有的是由于政府和市場的雙重失效，有的源自政策設(shè)計(jì)的不完善和政策執(zhí)行困難，還有的由于政策環(huán)境造成的，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化認(rèn)知水平較低所引發(fā)的。

濕地保護(hù)管理部門多頭，協(xié)調(diào)難度大。濕地保護(hù)涉及多政府部門，各機(jī)構(gòu)政策的協(xié)調(diào)、行動的統(tǒng)一和配合是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。缺乏國家統(tǒng)一的資源管理政策導(dǎo)致許多干預(yù)失靈，進(jìn)而導(dǎo)致濕地被破壞和衰退。目前，國家林業(yè)局負(fù)責(zé)濕地保護(hù)的協(xié)調(diào)工作，是濕地保護(hù)委員會的主任委員單位。但在行政級別上，林業(yè)局較農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、財(cái)政部等機(jī)構(gòu)要低，在當(dāng)前的行政體制下，低級別的行政單位能否協(xié)調(diào)好高級別的行政單位有待觀察。國際濕地保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)說明，管理機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)、政策沖突是影響濕地保護(hù)成效的關(guān)鍵因素。

濕地保護(hù)的宣傳教育工作滯后一項(xiàng)對群眾濕地知識非規(guī)范問卷調(diào)查，其中63%的被調(diào)查者表示對濕地及其保護(hù)工作不了解或知之甚少，68%的被調(diào)查者不知道 “濕地日”。因此，在全社會營造保護(hù)濕地、堅(jiān)持環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的文化氛圍，能夠動員更多的人關(guān)注和參與保護(hù)工作，這將極大地減少保護(hù)阻力、提高保護(hù)效果，這對濕地保護(hù)具有重要的作用。

濕地保護(hù)的法律體系需要進(jìn)一步健全。目前，我國已有環(huán)境保護(hù)法等專門針對環(huán)境的法律，有農(nóng)業(yè)法、水法等相關(guān)法律，也有專門的城市濕地公園管理辦法，但還缺乏與濕地有關(guān)的全國性統(tǒng)一的專門法。近年來，已有不少專家呼吁盡快制定濕地保護(hù)法。目前，我國《濕地保護(hù)條例》已經(jīng)列入了國家的立法計(jì)劃，預(yù)計(jì)不久的將來即有一部完善全面的保護(hù)濕地的專門法出臺。

二、政策法律化

綜合濕地的生態(tài)特點(diǎn)和現(xiàn)行管理體制，筆者認(rèn)為，濕地保護(hù)的政策生態(tài)系統(tǒng)在內(nèi)容上應(yīng)該包含如下七個(gè)方面的內(nèi)容：濕地保護(hù)的綱要計(jì)劃；濕地保護(hù)的法律法規(guī)；濕地保護(hù)區(qū)建設(shè)；濕地的生態(tài)環(huán)境評價(jià)政策；濕地研究和宣傳教育政策；濕地開發(fā)政策；濕地保護(hù)的國際合作；其他與濕地保護(hù)相關(guān)的政策，如土地政策、水資源利用政策等。在政策工具的選擇上應(yīng)以法律法規(guī)（強(qiáng)制性政策工具）為主，以市場化工具（混合型與自愿性政策工具）為必要之補(bǔ)充。

濕地管理政策的法律化如前所述，公共政策是法律、法規(guī)、條例、辦法、決議等一系列的總和。因此，政策包含法律，政策可以法律的形式表現(xiàn)出來；法律是政策的特殊形式，是政策發(fā)展成熟的體現(xiàn)。

同時(shí)制定和執(zhí)行政策需遵循法律，立法活動又需要以政策為指導(dǎo)。目前，我國的濕地保護(hù)既有法律、法規(guī)，又有法律之外的政策。但政策的法律化是政策發(fā)展成熟的標(biāo)志，我國濕地保護(hù)即需要法律的保障。政策的法律化需要兩個(gè)基本條件：第一，所調(diào)整的社會關(guān)系發(fā)展充分并且比較穩(wěn)定。濕地法律調(diào)整的關(guān)系包括：人與自然、人（自然人和法人）與人之間的關(guān)系。目前，環(huán)境保護(hù)理論和法學(xué)理論已經(jīng)發(fā)展到較高階段，為制定濕地法律奠定了理論基礎(chǔ)。社會關(guān)系的充分展現(xiàn)并保持相對穩(wěn)定是制定法律的前提，因?yàn)榉煽偸菫榱苏{(diào)整某一類社會關(guān)系而制定并實(shí)施的。當(dāng)前，濕地保護(hù)和開發(fā)的矛盾甚為突出，迫切需要法律來調(diào)整不同利益主體之間的沖突，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境健康之間的沖突。第二，具有成熟穩(wěn)定的政策。一般而言，政策與法律都要有穩(wěn)定性，朝令夕改會使人無所適從，影響政策和法律的權(quán)威性，進(jìn)而導(dǎo)致政策失敗。但相對一般政策而言，法律對穩(wěn)定性的要求更高，政策的靈活性較大。前者比較定型化、規(guī)范化，其制定、修改、補(bǔ)充都要經(jīng)過法定、嚴(yán)格的程序；后者可以根據(jù)客觀情況的變化做出調(diào)整。因此，人們對法律的期望值一般較政策要高。法律的穩(wěn)定性和政策的靈活性決定了只有經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的、成熟而穩(wěn)定的政策才能轉(zhuǎn)化為法律。目前，我國已經(jīng)出臺了一系列濕地政策，在有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境和合理開發(fā)濕地資源方面發(fā)揮巨大作用。這些政策有中央的、地方的，有綜合的、專門的，有長期的、短期的，已構(gòu)建了較為成形的、穩(wěn)定的政策系統(tǒng)，并經(jīng)過較長時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)。此外，多個(gè)地方政府已經(jīng)將濕地政策變?yōu)榉ㄒ?guī)（地方濕地保護(hù)條例），為濕地政策的法律化提供了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和參考價(jià)值。因此，我國濕地政策的法律化時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)該有必要對濕地政策進(jìn)行法律化，以加強(qiáng)濕地保護(hù)問題的治理。

三、政策法律構(gòu)建

政策生態(tài)系統(tǒng)是針對某個(gè)社會問題所制定的，包括主干政策和配套政策，中央政策和地方政策等一整套政策網(wǎng)絡(luò)，全方位、多層面地解決政策問題。政策生態(tài)系統(tǒng)并不簡單地等同于政策網(wǎng)絡(luò)。后者是由一系列政策組成的靜態(tài)系統(tǒng)，重點(diǎn)在于政策的網(wǎng)狀特性，即謀求嚴(yán)密無漏洞的政策網(wǎng)絡(luò)。前者除了具備政策網(wǎng)絡(luò)的一般特征外，還強(qiáng)調(diào)政策系統(tǒng)內(nèi)部的“生態(tài)性”，即動態(tài)平衡發(fā)展。政策生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的各項(xiàng)政策存在相互影響、相互促進(jìn)的關(guān)系，某項(xiàng)政策的改進(jìn)和加強(qiáng)，將推動其他政策的進(jìn)步，最終改善整個(gè)政策系統(tǒng)。

在立法原則上，需要考慮環(huán)境問題的特色：即科技關(guān)聯(lián)性，環(huán)境保護(hù)通常具有濃厚的科技背景；利益沖突，環(huán)境問題總是涉及多方主體的利益；隔代平衡，與其他問題不同，環(huán)境問題涉及后代人的利益，關(guān)系到代際公平；國際關(guān)聯(lián)，以濕地保護(hù)為例，它首先是全球環(huán)境問題，其次濕地的流域特征也總是使之國際化。與環(huán)境問題相對應(yīng)，在立法原則上應(yīng)確立污染者付費(fèi)原則、預(yù)防原則、科技促進(jìn)原則、合同寫作原則、公眾參與原則和信息公開原則。

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作者簡介：白丹，法學(xué)碩士，西安交通大學(xué)城市學(xué)院講師。