土地征收領(lǐng)域的腐敗問題及防治對策研究

隨著我國城市化進程的不斷推進及城市綜合性建設(shè)的不斷完善，不可避免地要征用大量的土地作為建設(shè)之用。城市人口的迅速增長促使城市土地資源的需求市場日益擴張，而土地資源的有限性和稀缺性導(dǎo)致土地的供需關(guān)系長期處于緊張狀態(tài)，并導(dǎo)致土地價格屢創(chuàng)新高。土地價格飚升并沒有給土地被征收人增加收益，而是成為政府?dāng)控敿皩崿F(xiàn)政績的手段。土地征收已經(jīng)成為腐敗問題的“衍生區(qū)”。地方政府與被征收人之間的矛盾引發(fā)的群體性事件已經(jīng)成為一種突出的社會現(xiàn)象，造成了極其惡劣的社會影響，極大地增加了社會的不穩(wěn)定性，這一現(xiàn)象必須引起我們的重視和關(guān)注。

一、土地征收的現(xiàn)狀

我們國家的土地使用權(quán)有國有土地和集體土地兩種形式。享有土地使用權(quán)的單位或者個人依法對國有土地或集體土地享有占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。目前無論是對國有土地還是對集體土地進行征收，征收的主體均為政府。政府在土地征收過程中集權(quán)力于一身，決定征收行為，制定補償標(biāo)準(zhǔn)，處理征收糾紛。由于權(quán)力過于集中并缺乏監(jiān)督管理，導(dǎo)致政府在土地征收過程中濫用權(quán)力。

首先，政府為賣地而征地。政府以低廉的價格對土地進行征收，然后以高價出賣，賣地收入成為地方政府的主要財政來源。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示，一些地方，土地的直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。在“土地財政”上，一些地方政府的核心做法是，政府運用行政權(quán)力把集體所有或者其它用途的土地進行整合，然后招、拍、掛，這樣價格就能翻幾番，政府從中獲得巨大收益。

其次，土地市場的高額利潤成為開發(fā)商競相追逐的焦點。很多地方政府以土地為手段，用低廉的價格來招商引資以實現(xiàn)自己的政績。政府與開發(fā)商相互勾結(jié)，以公益目的的名義對土地進行征收，然后用于商業(yè)項目，從中獲得巨額利益。在利益的驅(qū)動下，很多政府人員鋌而走險收受賄賂，為違法征地行為保駕護航。

二、土地征收領(lǐng)域滋生腐敗的原因

（一）土地征收程序不透明

依據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》的規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)ν恋剡M行征收和征用，并給予補償。但何為“公共利益”？對“公共利益”的界定完全由政府決定。政府是征地程序的獨裁者，從報批征地方案到制定補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案，均由政府行政機關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)，被征收人沒有任何機會參與、了解土地的征收情況。只有征地、補償和安置方案被批準(zhǔn)后，被征收人才會收到土地被征收的公告。被征收人只有被動接受被征收的事實，沒有提異議的權(quán)利。對于征收的補償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法，政府也不用和被征收人進行協(xié)商，政府以公告的形式通知被征收人。被征收人在被征收的過程中完全處于絕對的被動狀態(tài)。政府與被征收方這種權(quán)利相差懸殊的關(guān)系，導(dǎo)致土地征收程序不公開、不透明，進而導(dǎo)致政府在征收過程中不遵守法律規(guī)定，濫用征地權(quán)。部分政府為了達到征地的目的，用政府的“紅頭文件”代替法律法規(guī)，以法律之名行使權(quán)利之私，違法對土地進行征收。

（二）地方政府對“土地財政”過分依賴

自從分稅制改革后，地方政府所需承擔(dān)的責(zé)任較多，加上地方政府稅源減少，中央財政供給較少，導(dǎo)致地方政府財政缺口加大。為了彌補財政赤字，地方政府走上了 “土地財政”之路。土地財政已經(jīng)成為地方債的救命稻草，并且綁架了地方財政。

（三）司法救濟途徑無法發(fā)揮作用

按照法律規(guī)定，在征收過程中，被征收人對征收補償有異議的救濟途徑有兩種：在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。而無論哪一種途徑，對于被征收人的訴求都難以得到支持。

首先，申請行政復(fù)議。征收決定由地方政府做出，被征收人不服征收補償決定要向地方政府的上一級政府申請復(fù)議。土地征收需要各級政府的一系列審批手續(xù)，地方政府的征收決定在做出前已經(jīng)完成層層政府的申報批準(zhǔn)，即使征地程序中有瑕疵，有問題，在政府審批過程中應(yīng)該已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或知道，既然批準(zhǔn)征地，自然不會因為被征收人提異議而進行任何改變。因此，被征收人申請復(fù)議的訴求，基本上得不到上一級政府的有效救濟。政府之間的官官相護及利益糾葛導(dǎo)致征地過程中的行政復(fù)議救濟程序形同虛設(shè)。

其次，提起行政訴訟。在我國“民告官”一直是一個老大難的問題。在2015年5月1日立案登記制實施之前，涉及征地糾紛的案件被征收人想要立案都難，法院會以各種理由不予受理此類案件。原因很簡單，法院與地方政府關(guān)系密切，基層法院受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，財政受地方政府支配，因此“民告官”難，難于上青天。2015年5月1日起人民法院受理案件由立案審查制變?yōu)榱傅怯浿?，要求對于依法?yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)，這是我們司法改革的一大進步。但是這只保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，當(dāng)事人的勝訴權(quán)依然沒有保障。尤其是在征地糾紛案件中，被征收人對抗的是地方政府，地方政府直接控制地方法院，政府進行司法干預(yù)，法院就會完全按照政府的要求辦案，被征收人的勝訴權(quán)完全沒有保障。

三、土地征收領(lǐng)域腐敗問題的防治對策。

（一）完善土地征收法律法規(guī)

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關(guān)于修改《立法法》的決定。新修訂的《立法法》第八條明確規(guī)定：“對非國有財產(chǎn)的征收、征用只能制定法律?！?這一規(guī)定將有效遏制地方政府在征地拆遷過程中憑借 “紅頭文件”“任性”和“撒野”的現(xiàn)象，地方政府不能再憑借一紙公文就立即對公民的權(quán)利進行侵犯。

（二）確立科學(xué)合理的土地征收補償制度

首先，補償方式應(yīng)多樣化。土地是一種資源，并且是稀缺資源，對失去土地的被征收人的安置應(yīng)該靈活多樣，不能僅考慮用貨幣補償?shù)姆绞絹頋M足被征收人暫時的生存要求，在補償方式的選擇過程中應(yīng)該保證被征收人的發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)，應(yīng)充分考慮被征收人失去土地后的生存狀態(tài)和實際需求，由法律做出規(guī)定，在實踐中靈活把握。

其次，補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)市場化。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規(guī)定按照市場價格對被征收房屋進行評估補償，但在實踐中，很難做到真正按照市場價格進行評估。征地過程中選擇的評估公司往往受政府控制，評估公司的評估標(biāo)準(zhǔn)完全是政府給出的指導(dǎo)價而非市場價。而土地在征收過程中就已經(jīng)進入了市場流通領(lǐng)域，其真正的價值即使沒有評估公司，被征收人也可以根據(jù)市場價格進行粗略估算。因此評估公司依據(jù)政府給出的指導(dǎo)價對被征收土地評出的超低價格，很難讓被征收人接受。評估公司只有脫離政府的管控，才能做出公平合理的評估報告。因此，必須要完善按照市場價格來計算補償標(biāo)準(zhǔn)的制度，并且建立完善的市場價格評估機制。

（三）提高土地征收程序的透明度

中共十八大提出“全面推進依法治國”，“法治是治國理政的基本方式”。在涉及民生領(lǐng)域，尤其是在征收公民財產(chǎn)權(quán)益時，必須要賦予被征收人充分的知情權(quán)，參與權(quán)和選擇權(quán)。因此，必須提高土地征收程序的透明度。一方面，完善征收過程的聽證制度，在征地方案報批前就應(yīng)該對土地征收方案舉行聽證會，充分聽取被征收人對征收方案的意見；另一方面，建立征收方與被征收方之間的協(xié)商機制，對于征收的補償方式、補償范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)征收方與被征收方要進行面對面的協(xié)商，征收方要傾聽被征收方的心聲，充分考慮被征收方的訴求，通過協(xié)商最大限度地減少或消除征收方與被征收方之間的矛盾。過程直接影響結(jié)果，因此，征收過程的公開透明，在一定程度上遏制權(quán)利的濫用。

（四）健全監(jiān)督制約機制

洪水沒有堤壩就會泛濫，權(quán)利沒有制約就會濫用。必須要構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，立足于把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。建立獨立于政府的征收工作巡視部門，監(jiān)督各級政府的征收補償工作，受理被征收人的投訴、控訴等問題，制約地方政府在征收過程中的獨裁權(quán)；健全對征收項目的審計監(jiān)督，通過審計監(jiān)督征收項目資金支出的真實性、合法性，征收補償及安置情況，征收檔案資料的管理等情況，審計的結(jié)果要如實向社會公布；完善司法監(jiān)督，獨立的司法部門，如果不受其他部門的干預(yù)，能夠起到有效的監(jiān)督作用。司法監(jiān)督可以最有效地懲罰征收過程中的違法犯罪行為，司法監(jiān)督是懲罰犯罪的最后一道屏障。

（作者單位：遼寧公安司法管理干部學(xué)院）