地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策

近年來，各地地方政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程，不斷通過設(shè)立各種投融資平臺(tái)的方式從各類銀行借貸融資，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。在當(dāng)前我國刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的過程中，大量新增銀行貸款流向了地方政府投融資平臺(tái)，目前已經(jīng)引起了有關(guān)部門和專家學(xué)者的高度關(guān)注，在地方政府為搶抓機(jī)遇，加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，改善民生，創(chuàng)造政績，紛紛組建各種類型融資公司，導(dǎo)致了信貸投放的增長異常迅猛，從而形成了地方政府巨額債務(wù)，一旦融資平臺(tái)運(yùn)營失敗，地方政府承擔(dān)著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，嚴(yán)重危及到我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

一、地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展存在的問題

（一）地方政府投融資平臺(tái)償付能力有待提高。由于地方政府融資平臺(tái)主要的作用是為地方政府融資，公司缺少突出的主營業(yè)務(wù)和充足的固定資產(chǎn)，通常以政府劃撥的土地、股權(quán)作為資產(chǎn)，在融資中較多地依靠政府的財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保，這則造成了地方融資平臺(tái)的高負(fù)債率。假若依靠土地和稅收的地方政府財(cái)政收入出現(xiàn)大幅度下滑，則會(huì)直接威脅地方財(cái)政的償付能力，從而導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)難以履行其償債的義務(wù)，這部分貸款最終將成為銀行的不良資產(chǎn)。同時(shí)，地方政府往往通過多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，銀行的債務(wù)管理較為困難。

（二）地方政府投融資平臺(tái)的資金來源渠道單一。政府投融資平臺(tái)的融資來源過度集中于銀行。融資來源過度依賴于銀行會(huì)導(dǎo)致資本成本剛性化。銀行為承擔(dān)對(duì)企業(yè)貸款的主渠道作用，在自身資產(chǎn)負(fù)債比例嚴(yán)重失調(diào)的情況下，不得不用高成本融通資金，以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求。融資渠道單一化導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)最大化。由于融資渠道單一化，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營不善時(shí)，到期不能還本付息的風(fēng)險(xiǎn)必然導(dǎo)致企業(yè)變賣資產(chǎn)以至破產(chǎn)，企業(yè)難以借助改善融資結(jié)構(gòu)分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。實(shí)際上企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)已轉(zhuǎn)化為銀行負(fù)擔(dān)，這不僅弱化了企業(yè)融資的風(fēng)險(xiǎn)感，使企業(yè)缺乏進(jìn)行融資風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在動(dòng)力，而且使銀行成為融資風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，阻礙銀行的商業(yè)化進(jìn)程。

（三）地方政府投融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)不健全。目前，一些地方政府投融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)很不健全，缺乏嚴(yán)格的管理規(guī)范。一些平臺(tái)運(yùn)作的規(guī)則制度和責(zé)任劃分等都缺乏相應(yīng)的規(guī)范，尤其是平臺(tái)的高管人員，大多是由原政府官員擔(dān)任，缺乏必要的企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)防范常識(shí)。因此在投融資的過程中往往容易發(fā)生重大的決策失誤。

二、地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的改進(jìn)措施

（一）增強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)的償付能力。調(diào)整優(yōu)化存量結(jié)構(gòu)、實(shí)行總量控制。銀行當(dāng)前既不能放任該類貸款繼續(xù)增加，聚集信用風(fēng)險(xiǎn)，也不能操之過急，快速壓縮貸款規(guī)模，使項(xiàng)目爛尾產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)。目前的主要工作是管理好存量貸款，保證信貸資金的合規(guī)使用，同時(shí)調(diào)整優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)。對(duì)于問題貸款，首先得保證利息償付順暢，同時(shí)通過分期還款計(jì)劃逐步壓縮貸款規(guī)模。為防止集中度風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，建議對(duì)政府融資平臺(tái)貸款實(shí)行總量控制，其貸款余額不應(yīng)超過全部實(shí)質(zhì)性貸款比重的10%，最高不超過15%。在接近上限臨界點(diǎn)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先選擇綜合風(fēng)險(xiǎn)較低或融資層級(jí)較高的客戶。

（二）拓寬地方政府投融資平臺(tái)融資渠道。為解決地方政府投融資平臺(tái)的融金來源單一的問題，應(yīng)該加強(qiáng)融資渠道的建設(shè)，使融資渠道多樣化。使來自銀行系統(tǒng)的融資額與其他渠道的融資額大致持平。如果地方政府投融資平臺(tái)下面有上市公司，可以考慮多利用資本市場(chǎng)，進(jìn)行定向增發(fā)或者配股，或以平臺(tái)下面的公司作為主體，在中央給定范圍內(nèi)發(fā)行公司債或企業(yè)債，通過評(píng)級(jí)、承銷以及發(fā)債的擔(dān)保，使得若干部門對(duì)平臺(tái)公司同時(shí)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。另外，地方政府投融資平臺(tái)還可以通過信托方式、股權(quán)融資方式、產(chǎn)權(quán)交易方式等多渠道募集資金。上述舉措，不僅能最大限度地降低政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，而且往往具有相對(duì)較高的透明度以及相對(duì)較嚴(yán)格的自我約束，促進(jìn)了項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。

（三）規(guī)范地方政府平臺(tái)投融資項(xiàng)目管理。 國家應(yīng)該制訂統(tǒng)一法律法規(guī)，將地方政府投融資平臺(tái)嚴(yán)格限制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)、公共工程等特定領(lǐng)域。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個(gè)原則，凡是民營企業(yè)能做的事情，盡量讓民營企業(yè)做；只有民營企業(yè)做不了、做不好的事情才由地方政府投融資平臺(tái)來做，以解決市場(chǎng)失靈或市場(chǎng)不能的問題。政府投資的范圍大體集中在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、部分重大基礎(chǔ)工業(yè)項(xiàng)目以及國防、航天和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資等方面。對(duì)涉及重大公共利益的項(xiàng)目，采取專家論證、公眾參與的方式，慎重科學(xué)決策。財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)督管理，認(rèn)真做好項(xiàng)目跟蹤審計(jì)和檢查工作，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的事前評(píng)審、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)，建立健全項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保資金的安全、規(guī)范和高效使用。

（作者單位為邢臺(tái)市人民政府投融資管理中心，中共河北省委黨校在職研究生學(xué)員 ）