農(nóng)村土地股份制改革過程中存在的問題及對策研究

土地是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心問題之一，我國應(yīng)抓緊完善現(xiàn)行法律和政策，為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境，鼓勵集體土地股份制改革，成立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)合組織、股份合作社或股份公司等，使農(nóng)民對集體資產(chǎn)享有充分的股權(quán)，通過完善和強(qiáng)化土地用益物權(quán)，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)實現(xiàn)最大化。

一、農(nóng)村土地股份制改革過程中存在的問題

（一）對土地股份制改革認(rèn)識不夠。一些地區(qū)對農(nóng)村土地整治尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的理解不到位，執(zhí)行方面存在偏差。不少地方為了獲取更多的建設(shè)用地指標(biāo)，不惜將土地整治新增節(jié)約指標(biāo)全部用于城市建設(shè)用地和工業(yè)用地，而不是站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，忽視了農(nóng)民群眾的利益。

（二）土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和主體界定模糊?，F(xiàn)階段，在家庭承包制下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)仍然存在著多元主體，而且產(chǎn)權(quán)主體界定模糊不清?！吨腥A人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有。”《中華人民共和國土地管理法》也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定明確了農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是“集體”，農(nóng)民擁有的只是土地的承包經(jīng)營權(quán)。但“集體”的概念顯得含糊，有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三個層級，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)代表。農(nóng)村土地集體所有，對于農(nóng)民來說，某種程度上是虛無的。在實際操作中，土地產(chǎn)權(quán)主體不清必然形成三個層級對同一塊地都擁有所有權(quán)和控制力，甚至以此為名義侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益，而農(nóng)民實際缺乏充分行使自己土地權(quán)利的能力，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中處于弱勢地位。

（三）土地股份制法律地位不明確。依照我國現(xiàn)行的《憲法》和《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，土地股份制是沒有相關(guān)法律桂法支持的。土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明確。由于國家對土地股份合作制企業(yè)沒有立法，不能得到國家法律和行政機(jī)關(guān)的承認(rèn)，工商管理部門不予登記注冊。同時，稅務(wù)部門按個人所得稅法的規(guī)定，對村民獲取的股金紅利將征收個人所得稅。

二、農(nóng)村土地股份制改革中問題的解決措施

（一）提高對土地股份制改革的認(rèn)識。一是加強(qiáng)宣傳。建議地方各級國土資源部門要切實加強(qiáng)宣傳，營造有利于實施土地股份制改革的社會氛圍，積極爭取人民群眾的擁護(hù)支持，讓他們理解實施土地股份制改革，讓他們成為實施土地整治的堅強(qiáng)后盾；二是調(diào)動各界的積極性。建議地方各級政府在深刻理解開展農(nóng)村土地股份制改革重大意義的基礎(chǔ)上，深人調(diào)查研究，全面把握開展農(nóng)村土地整治的有利條件和不利條件，做到揚長避短，同時鼓勵對土地整治進(jìn)行多種模式的探索，充分調(diào)動農(nóng)民群眾、社會各界投入土地整治工作的積極性和熱情。

（二）明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和主體。以《憲法》和《土地管理法》為依據(jù)，將“集體”界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權(quán)，明確集體的法律地位，保障和實現(xiàn)完善的集體土地所有制。同時賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，并在集體與農(nóng)民之間建立新的契約關(guān)系—土地承包關(guān)系，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，進(jìn)一步明確集體委托與農(nóng)民代理的權(quán)利與義務(wù)。突破傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營制度下的經(jīng)營形式，將傳統(tǒng)的集體與農(nóng)民之間對土地的租賃關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槲写黻P(guān)系，并通過合同的形式明確權(quán)責(zé)，得到法律的保護(hù)。通過合同關(guān)系，將農(nóng)村集體與農(nóng)民的關(guān)系定格為市場的關(guān)系，以便更好地適應(yīng)以競爭為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。應(yīng)當(dāng)慎重決定土地股權(quán)的界定和再分配問題。土地股權(quán)問題是股份制改革的核心問題，這直接決定了農(nóng)民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關(guān)系的管轄范圍，在社區(qū)集體組織內(nèi)部按人口來界定和分配土地股份權(quán)，以體現(xiàn)農(nóng)民在同一地域內(nèi)對土地的收益享有平等合法的權(quán)益。這種方法可以解決農(nóng)村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，新增的人口如果沒有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農(nóng)戶的土地承包合同的基礎(chǔ)上，已故的農(nóng)村人口不再參加土地股權(quán)的分配，從而保證農(nóng)村土地制度穩(wěn)定性和收益分配的公平。

（三）完善相關(guān)的法律規(guī)范。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的股份制改革還需要其它配套實施的完善和相關(guān)機(jī)制的健全，其中以法律最為重要。針對我國推行土地股份制所面臨的現(xiàn)狀，有必要盡快制定和健全有關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)以及土地股份制改革方面的內(nèi)容，從而解決土地股份制在改革過程中存在的合法性不足或法律空白等問題。具體來講，主要應(yīng)該對以下內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：集體土地所有權(quán)的主體；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容；土地價格的評估機(jī)制；土地股權(quán)的分配；土地入股的條件、權(quán)利和義務(wù)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條件與范圍；土地股份制企業(yè)的性質(zhì)、設(shè)立條件與法律地位等。

（作者單位為邢臺市橋東區(qū)農(nóng)業(yè)局，中共河北省委黨校在職研究生學(xué)員 ）