利用亞行貸款建設(shè)甘肅省高速公路項目管理經(jīng)驗(yàn)探析

漆燕華

【摘 要】本文主要通過利用亞行貸款的甘肅省高速公路建設(shè)項目為例，重點(diǎn)對亞行貸款項目的具體流程及周期進(jìn)行了介紹，對亞行貸款項目管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了分析。

【關(guān)鍵詞】亞行貸款；甘肅??；高速公路；項目管理

甘肅省從2004年開始，利用亞行貸款建設(shè)了平?jīng)鲋炼ㄎ鳌⑽涠贾凉拮訙?條高速公路，總里程約361公里，至2012年底占全省高速公路通車總里程14%。平定高速公路亞行貸款額為3億美元，占項目總投資24.7%；武罐高速公路亞行貸款額為3億美元，占項目總投資24%。

12年來，我們作為亞行貸款公路項目的實(shí)施機(jī)構(gòu)不僅取得了2條高速公路建設(shè)的成功與經(jīng)驗(yàn)，更重要的是掌握了一套國際慣用的項目管理方法，大大提高了工程技術(shù)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，促進(jìn)了公路行業(yè)管理工作水平盡快與國際接軌。

1 亞行貸款項目程序

亞行擁有一套完善的項目操作程序，以平定及武罐高速公路為例，一般項目周期為“項目選定—項目準(zhǔn)備—項目評估—項目談判—項目執(zhí)行與監(jiān)督—項目總結(jié)評價”。

1.1 項目選定

項目選定，也被稱為項目識別，項目選定這一環(huán)節(jié)處于亞行貸款項目周期的第一階段。在這個階段里，主要是由申請國選定需要放在優(yōu)先考慮貸款項目的范疇而且符合亞行投資原則（選定的項目必須能夠促進(jìn)借款國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步）的項目。亞行一般要對貸款的國家或項目所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查研究，深入探討經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景，然后派代表團(tuán)去往該地區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察，與借款國進(jìn)行討論研究，須經(jīng)雙方同意，方可確定優(yōu)選項目，以作為亞行貸款的預(yù)選項目。即項目的篩選、考察、鑒定的過程，這一過程往往嚴(yán)謹(jǐn)縝密，不能有絲毫疏漏之處，才能使貸款資金利用效益得到最大化。

1.2 項目準(zhǔn)備

在一個項目被列入貸款計劃后，即是銀行和借款人之間的密切合作的開始。這時應(yīng)開始項目準(zhǔn)備工作。由于甘肅經(jīng)濟(jì)落后，項目管理能力相對有限，甘肅的兩個項目亞行均以贈款形式派出陣容強(qiáng)大的團(tuán)隊開展技術(shù)援助（PPTA），對項目做可行性研究，該研究包括工程設(shè)計，成本估算，技術(shù)、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)和社會經(jīng)濟(jì)分析，環(huán)境評價，社會影響評估，初步的基準(zhǔn)指標(biāo)研究等等，通過集中3-5個月時間最終形成報告供亞行決策參考。

1.3 項目評估

項目評估是項目準(zhǔn)備工作的最終評價，項目評估通常對技術(shù)、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)和財務(wù)等主要方面的內(nèi)容進(jìn)行深入評價。亞行特別重視項目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織管理工作，評估的目的在于保證該項目的建設(shè)是否可以順利有效地執(zhí)行，并建立健全當(dāng)?shù)厝藛T組成的管理機(jī)構(gòu)。財務(wù)評估的重要目的是要保證項目的執(zhí)行有充足的資金來源。亞行只提供項目所需外匯部分的費(fèi)用，其余資金由國內(nèi)配套資金或其他來源解決。以甘肅兩個項目為例，項目評估時都召開了“三方會談”即亞行、技術(shù)援助團(tuán)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過討論項目進(jìn)程中的關(guān)鍵問題、擬建項目的影響和成果、投資及融資計劃、扶貧和社會、發(fā)展戰(zhàn)略、征地和移民安置及環(huán)境評價、執(zhí)行安排等各方面，對項目進(jìn)行全面深入評估。

1.4 項目談判

經(jīng)過前幾個階段的工作最終雙方達(dá)成協(xié)議，簽訂具有法律效力的《貸款協(xié)議》及《項目協(xié)議》，雙方共同履行。該協(xié)議是亞行提供貸款的文件依據(jù)，也是項目實(shí)施的主要依據(jù)。

談判成功標(biāo)志著項目正式進(jìn)入了“項目執(zhí)行與監(jiān)督階段”。

1.5 項目執(zhí)行與監(jiān)督

項目的建設(shè)一般分為前期準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、建成投入三個階段，這三個階段是循序漸進(jìn)的，三個階段對該項目的成功與否都有著直接的影響。因此亞行對一個項目的監(jiān)測評價包括了建設(shè)項目中的這三個階段，實(shí)施全面的監(jiān)管，貫穿項目建設(shè)的全過程，實(shí)行全程跟蹤監(jiān)督和管理，從而確保項目的建設(shè)進(jìn)度和投資管理均能夠得到及時有效的控制，提高資金的使用效率，促進(jìn)投資的效益最大化。

項目實(shí)施過程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)需按照亞行要求編制“項目進(jìn)度季報”，內(nèi)容主要包括項目總述、土建工程、設(shè)備采購進(jìn)展、各子項目建設(shè)情況、支付、環(huán)境、征地拆遷、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)及項目管理情況、項目執(zhí)行中有關(guān)問題的處理情況及解決措施建議、計劃調(diào)整、有關(guān)說明等。亞行據(jù)此了解、審查項目進(jìn)展情況，并每年派出代表團(tuán)對項目進(jìn)行實(shí)地檢查，全面深入了解項目資金、進(jìn)度、質(zhì)量、環(huán)境、移民安置等各個方面，并形成備忘錄，列出后續(xù)行動，供實(shí)施機(jī)構(gòu)遵照執(zhí)行。

亞行在項目監(jiān)督和評價工作上都具有一定的獨(dú)立性，評價局由董事會直接領(lǐng)導(dǎo)，其評價報告都是直接呈報給董事會和董事會主席。亞行在項目建設(shè)過程中的監(jiān)管、評價中所運(yùn)用的各種方法，都給我們提供了值得借鑒的方法和經(jīng)驗(yàn)。例如，亞行在環(huán)境和社會移民安置工作內(nèi)容上，皆要求必須有第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)在項目建設(shè)過程中定期對項目建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)測，后續(xù)的監(jiān)控也同樣必須到位，并且在該項目建成后出具完全獨(dú)立的外部監(jiān)測報告，據(jù)實(shí)向亞行報告項目現(xiàn)狀，指出現(xiàn)場存在的問題，督促各有關(guān)部門改正和完善。為保證評價結(jié)果的客觀公正，必須確保評價機(jī)構(gòu)也具有完全獨(dú)立性，與任何系統(tǒng)或部門都沒有牽扯，方能確保評價工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。因此，引入第三方監(jiān)測機(jī)制有利于開展、促進(jìn)評估工作，最終得益的是整個項目的建設(shè)。

1.6 項目總結(jié)評價

項目竣工后的評估，處于項目實(shí)施周期的最后階段。任何利用亞行貸款項目都會受到事后客觀、真實(shí)地審核和評價。首先實(shí)施機(jī)構(gòu)要編制完成《項目竣工報告》，全面系統(tǒng)地反映項目情況，然后由亞行評價部門對竣工報告進(jìn)行預(yù)審，最終的《項目完工報告（PCR）》將由亞行編制完成，并在亞行網(wǎng)站進(jìn)行披露。該報告會對實(shí)際執(zhí)行成本和相關(guān)的運(yùn)營成本以及預(yù)期收益等進(jìn)行重新估計，還將評價項目的社會效益，如增加的就業(yè)機(jī)會、對扶貧的幫助、對婦女地位提高的影響等等，以此確定項目的建設(shè)效果是否達(dá)到預(yù)期。最重要的是會對參與項目實(shí)施各階段的貸款人、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)理、承包人以及亞行的表現(xiàn)進(jìn)行評價，從項目本身及政府決策等層面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，為今后能更好開展項目進(jìn)行積累。

甘肅平定高速公路亞行已于2013年6月披露了完工報告，亞行給出的評價是“項目建成后通過降低運(yùn)輸成本、減少交通堵塞、提高市場機(jī)遇和社會服務(wù)水平，從而對甘肅省的經(jīng)濟(jì)增長和貧困減少做出了貢獻(xiàn)”。武罐高速公路由于其子項目目前尚未完工，亞行計劃將于2016年中期開展評估工作。

2 小結(jié)

一直以來，我國與亞行貸款項目的合作密切，不僅通過引進(jìn)外資，以緩解建設(shè)項目中資金不足的問題，同時也為我國培養(yǎng)了大批經(jīng)驗(yàn)豐富的相關(guān)技術(shù)人員，以及符合國際標(biāo)準(zhǔn)和精通項目管理的人才，充分發(fā)揮了“資金+知識”的雙重推動作用，也促進(jìn)了各級政府管理理念創(chuàng)新和治理能力提升。當(dāng)然與國內(nèi)項目管理方法相比，亞行貸款項目的管理方法也不可避免有一些缺點(diǎn)：比如程序過于繁瑣、復(fù)雜、周期冗長；國際競爭性招標(biāo)太耗時，文件又過于繁瑣，在設(shè)備的采購過程中，很可能導(dǎo)致設(shè)備規(guī)格多樣化，從而影響實(shí)現(xiàn)設(shè)備的統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化； 最低標(biāo)價中標(biāo)原則可能導(dǎo)致有時中標(biāo)的并不是該行業(yè)實(shí)力最強(qiáng)的單位，低價搶標(biāo)的現(xiàn)象也有可能出現(xiàn)，從而使得實(shí)力并不那么強(qiáng)的單位中標(biāo)。因此，當(dāng)我們學(xué)習(xí)亞行的項目管理經(jīng)驗(yàn)時，必須杜絕機(jī)械地生搬硬套，從自身實(shí)際出發(fā)，采用辯證吸收的方法，具體問題具體分析，結(jié)合我國的實(shí)際情況，使亞行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，能在我國真正應(yīng)用于實(shí)踐，促進(jìn)我國項目建設(shè)管理的長足發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：王楠]