從嚴治黨背景下健全基層干部培訓制度體系研究

王均寧

[摘 要]從嚴教育培訓干部是貫徹落實“黨要管黨、從嚴治黨”方針的關鍵環(huán)節(jié)，是思想建黨的必要途徑，更是加強和改進干部教育培訓的題中應有之義。本文以湛江市為例，試圖對當前基層黨員干部教育培訓制度體系存在的突出問題入手，深入分析產(chǎn)生問題的根源。

[關鍵詞]干部培訓；從嚴教育；制度體系；運行體制

中圖分類號：C975 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）03-0302-02

一、引言

干部教育培訓是建設高素質(zhì)干部隊伍的先導性、基礎性、戰(zhàn)略性工程，是幫助干部改造主觀世界、固根守魂的根本途徑，在黨和國家事業(yè)發(fā)展中具有不可取代的地位和作用。為了清楚地了解當前干部教育培訓工作的現(xiàn)狀與存在的問題，我們近期通過召開座談會、個別談話、實地考察、查看資料等方式，與湛江各縣（市區(qū)）組織部、黨校、直屬機關工委等部門的負責人，以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）基層組織書記和基層干部代表進行了座談。同時，還向各縣（市區(qū)）各類在職干部發(fā)放了問卷1083份，回收1081份，回收率為99.8%。1問卷所包含的問題涵蓋了干部教育培訓的參訓次數(shù)、課程內(nèi)容、方式方法、制度規(guī)范、效果評價、組織架構、存在的問題及改進建議等。本次調(diào)查在一定程度上反映了新形勢下湛江干部教育培訓的基本情況。

二、當前基層黨員干部教育培訓體系的突出問題

近年來，湛江各地認真貫徹落實中央、省委和市委關于大規(guī)模培訓干部的戰(zhàn)略任務，堅持把干部教育培訓作為深化干部隊伍建設的重要環(huán)節(jié)，探索從嚴的管理模式，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制，推動干部教育培訓有序運行和干部作風明顯好轉(zhuǎn)。仍而，囿于地方人力、物力、財力的限制，湛江黨員干部教育培訓尚未形成一個以創(chuàng)新理論為先導，以組織管理、按需施教、資源整合、制度規(guī)范、監(jiān)督有力、運作機制為保障的互為融合系統(tǒng)。具體來看，干部教育培訓體系建設工作中存在如下問題：

（一）思想理念與戰(zhàn)略化目標不相契合

思想理念是評估干部教育培訓工作成效性的重要因素，其主要包括管理主體的觀念和學習主體的觀念兩個層面。

1、管理主體的觀念問題。管理主體主要有三部分構成：各級黨委和政府、各級組織人事部門及各級教育培訓機構。一些縣（市、區(qū)）領導干部特別是部門主要負責人政績觀存在偏差，沒有正確認識干部教育培訓的“固根守魂”、正本清源”與“增智強能”功能，缺乏統(tǒng)籌思考、通盤策劃，尚未將其納入重要議程，往往把干部教育培訓工作看成軟任務，對《干部教育培訓工作條例》的剛性約束認識不夠。一些領導干部受畸形政績觀的影響，認為抓中心工作，見效快，抓干部培訓難于短期內(nèi)直接出效益，而且浪費了一定的人力物力財力，表現(xiàn)在該上的培訓項目舍不得投入，派出骨干參加培訓怕影響中心工作。也有的領導干部認為，現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術突飛猛進，獲取知識的渠道多元化，沒有必要再組織專門的集中輪訓和調(diào)訓。這些理念的存在，都會導致一些縣（市、區(qū)）重搞招商引資、征地拆遷、計生維穩(wěn)等等工作，輕干部教育培訓工作。另外，部分縣級黨校工作理念與形勢發(fā)展不相適應，重數(shù)量輕質(zhì)量、重經(jīng)驗輕探索的現(xiàn)象不同程度地存在。

2、學習主體的觀念問題。一些干部面對“四大考驗”與“四大危險”，缺乏長期學習、終生學習的理念，宗旨意識淡薄，組織紀律松散。從1081份問卷表統(tǒng)計中也顯示，在近3年是否參加干部培訓方面，尚有135人未參訓，占總調(diào)查人數(shù)的12.5%；參訓1次的人數(shù)為311，占總調(diào)查人數(shù)的28.8%；在回答沒有參訓的主要原因時，主要在于“工作忙不開”這一項占22.2%。

（二）內(nèi)容設置與實際需求不相契合

1、 在教學內(nèi)容體系和培訓班次的設計上缺乏針對性。2、干部對培訓內(nèi)容自主選擇權少。供求關系尚存在錯位，經(jīng)常出現(xiàn)想學的學不到、學過的重復學，缺乏一定的針對性和實效性。3、在教學方式方法上缺乏多樣元化。目前，湛江市各縣（市、區(qū)）干部培訓主要集中在黨校進行，然而各級黨校特別是縣級黨校在培訓方式上，還主要以固定時間、固定教師、固定場所的“填鴨式”授課為主，授課人與學員之間缺乏互動交流，課堂氣氛不濃，學員處于被動學習的地位，不再單純滿足于傳統(tǒng)的課堂教學。

（三）基層資源與大規(guī)模培訓要求不相契合

干部教育培訓的基層資源主要包括兩個方面，一是師資隊伍建設，二是基礎設施建設。

1、師資隊伍建設滯后。湛江各地黨校教師編制指標少，且學科門類不全，教師年齡、職稱等結構比例失調(diào)。在5縣（市）5區(qū)中，符合黨校學科要求、能為主體班上課的教師，最多的一所黨校也只有8人，部分區(qū)黨校沒有教師、沒有經(jīng)費、沒有場所。以雷州市委黨校為例，目前設定編制25名，現(xiàn)在在編僅18人，教師隊伍“兩頭”（臨近退休與新進老師）占比例大，年齡結構、知識結構、專業(yè)結構不夠合理。

2、培訓基地建設落后。湛江各地黨校平均占地面積是0.66萬㎡，平均建筑面積是0.46萬㎡，赤坎、霞山、麻章三個城區(qū)黨校至今沒有獨立校園。2硬件設施也相對落后，缺少現(xiàn)代化教學設備和能夠開展多媒體教學的教室。

（四）運行機制與規(guī)范化管理不相契合

調(diào)查顯示，目前干部教育培訓工作的整體而言，湛江各縣市區(qū)干部教育培訓工作機制的建立仍處在探索階段，尚沒有形成一套管理全面、標準嚴格、環(huán)節(jié)銜接、責任清晰的管理機制。

1、 從管理機制來看，教育培訓工作的協(xié)調(diào)管理不夠。

2、從評價機制來看，干部培訓考核流于形式。不僅一些培訓科目沒有制定量化考核指標，考試組織不周密、不嚴格，而且對干部培訓和自學情況缺乏一整套規(guī)范管用的考核辦法。

3、從激勵約束機制來看，干部的增知識、長才干、強本領的狀況尚未與選拔任用、晉級評檔、創(chuàng)先評優(yōu)、獎勤罰懶相結合。主要體現(xiàn)在干部考察材料中很少對干部學習培訓情況作出具體的表述。

4、就考核機制來看，對落實干部教育培訓的主體缺乏責任追究。各級黨委（黨組）在落實干部教育培訓的責任主體時，對長期不參加培訓的干部沒有落實相關處罰措施，這就是一個不可忽視的實際問題。

（五）經(jīng)費保障與培訓常態(tài)化不相契合

相關單位和部門沒有明確的干部教育培訓經(jīng)費投入標準和強制性的投入要求，各地存在隨意性。對后發(fā)地區(qū)的湛江而言，培訓經(jīng)費仍處于相對緊張狀態(tài)?？傮w投入不足，干部培訓經(jīng)費占年度財政預算比例較低。培訓經(jīng)費常常不能及時到位，制約著大規(guī)模培訓干部。

三、干部教育培訓體系建設工作存在問題的原因分析

據(jù)調(diào)查分析，產(chǎn)生上述問題的因素是多方面的，須從理論與實踐、宏觀與微觀、共性與差異、外部與自身等緯度綜合起來進行深入研究，才能真正把握根源，做到有的放矢、對癥下藥。具體而言，主要有以下四個因素。

（一）理論因素：理論指導不足下的認知缺陷

沒形成一套完整系統(tǒng)的、適合我國國情的干部教育培訓理論體系。由于干部教育培訓的理論建設相對缺失，必然導致培訓觀點的偏頗，對培訓地位、價值的認識和把握不準，存在培訓無用或培訓萬能的觀念。培訓工作的主管者大多數(shù)憑著比較膚淺的感性認識在指導和落實培訓工作，培訓在人力資源管理中重要地位尚未得到充分體現(xiàn)，培訓與人才的使用還存在脫節(jié)，制約干部教育培訓科學發(fā)展。

（二）體制因素：壓力型體制下的心余力絀

上級政府特別是中央政府和各級黨委為了完成某些重要任務，就會將它們確定為“政治任務”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應給予政治上和經(jīng)濟上的激勵和懲罰?！?因此，各級黨委和政府特別是基層政府的工作重心只能集中資源應付于一些上級重點關注的“政治任務”，特別是那些以“一票否決”為考核標準的重點項目。也正由于壓力型體制影響下，市縣黨校體制改革至今不到位。各分校仍是縣（市、區(qū)）委的黨校，其隸屬關系、行政級別和財政保障維持不變。導致基層干部教育培訓投入不足，資源配置不盡合理，教學和管理不夠規(guī)范，培訓實效不夠理想的原因。

（三）制度因素：操作規(guī)范體系下的整合困境

制度體系是整個社會范圍內(nèi)各種制度之間或社會某一領域內(nèi)相關制度之間相互作用而形成的制度綜合體。當前，事實上，制度體系建設的絕大部分工作停留在中央、國家，以及省部級層面，市級及以下地方和政府部門鮮有研究出臺干部教育培訓相關制度。對一些與本地、本系統(tǒng)不相適的制度條款也缺乏必要的可行性研究和針對性調(diào)整。

（四）經(jīng)濟因素：欠發(fā)達經(jīng)濟背景下的捉襟見肘

一般而言，一個地方的財政收入并不能直接影響諸如“干部教育培訓”這樣的工作經(jīng)費的數(shù)額。不過，從湛江的調(diào)研來看，正好是因經(jīng)濟欠發(fā)達的現(xiàn)實困境制約著干部教育培訓的經(jīng)費投入。湛江市是典型的經(jīng)濟欠發(fā)達和后發(fā)地區(qū)，“經(jīng)濟發(fā)展滯后、經(jīng)濟總量偏小、人均水平偏低”，仍然目前是湛江最主要的市情特點。似湛江這樣的欠發(fā)達地區(qū)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財政收入不僅依賴于上級的轉(zhuǎn)移支付，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府或多或少承擔著臨時硬任務（如接回越級信訪的群眾）的開支，很難于為其轄內(nèi)的干部教育培訓配套應需的經(jīng)費，只能應付了事或走過場。

四、健全干部教育培訓制度體系的若干建議

針對干部教育培訓制度體系存在的問題及其根源，必須樹立高度的責任感、使命感和緊迫感，把完善與健全干部教育培訓制度體系作為一項重大而緊迫的重要任務，堅持問題導向，綜合施策，全面從嚴要求，形成一整套管理到位、環(huán)節(jié)銜接、措施配套、責任分明的制度體系，促進干部教育培訓工作日趨制度化、常態(tài)化、科學化。為此，提出以下建議：

（一）加大理論研究的力度，健全科學的干部教育培訓理論體系

思想是行動的先導，理論是實踐的指南。因此，要加大理論研究力度，注重基礎理論與實踐經(jīng)驗的結合，形成理論成果，深化干部培訓理念變革，推動干部教育培訓工作不斷發(fā)展，為培養(yǎng)“三個自信”、“心中四有”、“三嚴三實”的新時期好干部提供理論支撐。

1、加強基礎理論研究。重點圍繞著干部成長規(guī)律、干部教育培訓規(guī)律及黨的中心任務，深入探索干部教育工作的戰(zhàn)略性與前瞻性問題，包含黨的干部教育方針政策、干部教育從嚴的標準要求、干部教育的內(nèi)容和方式、師資隊伍建設、教育效果評價、管理體制與機制基礎理論、主體內(nèi)容以及外在關系范疇等。2、加強理論研究隊伍建設。就研究的力量而言，要注重專業(yè)力量與社會力量的結合。3、加強理論交流平臺建設。一是副省級以上干部培訓機構要完善目前公開發(fā)行的干部教育培訓理論研究專業(yè)期刊，為干部教育培訓理論研究成果的發(fā)表創(chuàng)造更好的條件；二是市級組織部要不定期組織召開干部教育培訓研討會，并且逐步形成推進干部教育培訓成果交流的有關管理制度，對優(yōu)秀的科研成果給予公開表彰并給予一定的物質(zhì)獎勵。

（二）加大運行改革的力度，健全高效的干部教育培訓組織體系

干部教育培訓工作是一個動態(tài)、開放和創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，涉及各單位、各部門，范圍廣、涉及面大，需要形成黨委統(tǒng)一領導、領導小組綜合協(xié)調(diào)、組織部門牽頭示范、有關單位各司其責的高效運轉(zhuǎn)體系。

1、基層黨委要切實履行好干部教育培訓的主體責任。

2、基層干部教育協(xié)調(diào)小組要切實履行好綜合協(xié)調(diào)和督辦檢查職責。干部教育領導小組要按照《2010-2020年干部教育培訓改革綱要》、《2013―2017年全國干部教育培訓規(guī)劃》和中央和省委部署要求，進一步完善干部教育工作聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機制，切實加強干部教育培訓工作的領導和指導。

3、基層組織部要切實履行牽頭主管和從嚴管理的職能。目前，就干部教育培訓工作而言，組織部門重點擔當好三項重要職責。

一是定期做好培訓需求調(diào)查工作。二是抓宏觀指導，擬定全員教育培訓整體規(guī)劃?；鶎痈鹘M織部門要充分運用好優(yōu)秀理論成果來指導干部教育培訓工作，結合本地社會經(jīng)濟發(fā)展情況和不同干部特點確定各類干部具體的能力素質(zhì)標準，組織多方力量從指導思想、課程開發(fā)、師資準備、培訓基地建設、教學安排、培訓資源整合等各方面進行深入研究，系統(tǒng)設計符合本地區(qū)實際的干部教育培訓中、長期發(fā)展規(guī)劃及階段性工作目標。

三是抓好督促檢查工作?；鶎痈鹘M織部門要按照黨委審定通過的干部教育培訓的中長期規(guī)劃，廣泛動員及認真組織、協(xié)調(diào)、實施好本地區(qū)各部門干部的參訓，形成層層重視干部教育培訓工作的良好局面。

（三）加大課程設計的力度，健全完備的干部教育培訓內(nèi)容體系

健全干部教育培訓內(nèi)容體系，應遵循干部成長規(guī)律，以堅持以需求為導向，以理論武裝為根本，以黨性教育為關鍵，以能力培養(yǎng)為重點，以教學方式創(chuàng)新為手段。

1、在深化理論武裝上下功夫。當前，要充分吸納和體現(xiàn)習近平總書記系列講話精神，從學理層面上開發(fā)各具特色的培訓課程，使講話精神更加系統(tǒng)地進入教材、進入課堂、進入干部頭腦，引導干部增強“三個自信”、牢記“心中四有”及踐行“三嚴三實”。

2、在加強黨性修養(yǎng)與能力素質(zhì)上下功夫。市縣級黨校要把黨性教育作為各類干部教育培訓內(nèi)容的關鍵，發(fā)揮好黨性教育是黨校辦學的特色、優(yōu)勢、核心競爭力，不斷拓寬其維度和理論厚度、打造精品課程，融入到干部理論教育之中，強化干部的理想信念、對黨忠誠、黨的紀律、拒腐防變能力的教育。

3、在完善教學方式上下功夫。一方面，要根據(jù)不同類別、層次和需求的培訓對象，分級分類設計接地氣的培訓內(nèi)容，盡可能使教學內(nèi)容與基層實際情況無縫結合。另一方面要在堅持傳統(tǒng)的好的教學方式上，與時俱進改革班次設置方式，實現(xiàn)由按級別設置為主向按類別設置為主轉(zhuǎn)變，由單向講授為主向教學互動為主轉(zhuǎn)變，讓參訓干部看、聽、說、練結合起來；由理論灌輸為主向案例研討為主轉(zhuǎn)變，讓參訓干部分享經(jīng)驗交流；由課堂培訓為主向與考察調(diào)研結合轉(zhuǎn)變，讓參訓干部提高觀察與思考的能力；此外，還要充分發(fā)揮新媒體的優(yōu)勢，大力推廣在線學習、遠程教育和手機微信，提高培訓的覆蓋面和普及率。

（四）加大資源整合的力度，健全活力的干部教育培訓資源體系

整合本地教學資源是夯實干部教育培訓的物質(zhì)基礎。一個完整的干部教育培訓資源體系主要包括干部教育培訓資源的整合、黨校陣地的建設、師資隊伍的建設等三個方面。

1、要下大力氣整合各地干部教育培訓資源。在上級的統(tǒng)一領導下，按照“集中辦學、資源共享”的原則，強力推進市、縣兩級黨校辦學體制改革，落實地市黨校對縣級黨校的教學“五統(tǒng)籌”，推動各縣市以黨校為主整合培訓資源，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)培訓資源共享。在條件成熟時，參照發(fā)達地區(qū)如珠海、佛山等地做法，撤并區(qū)委黨校，區(qū)的基層培訓任務由市委黨校承擔。其次，整合優(yōu)化基層師資的來源。

2、要加快推進人才強校戰(zhàn)略。市（縣）級黨校緊緊抓住當前大有可為的新機遇，加快改革創(chuàng)新，大力加強自身建設，充分發(fā)揮好主渠道、主陣地作用。要結合各地實際，認真制定培養(yǎng)人才隊伍建設的中長期規(guī)劃，并積極爭取上級主管部門支持，著力解決目前師資力量嚴重不足、教師隊伍長期結構不合理的問題；要爭取擴大進行用人自主權，確保引進教師的質(zhì)量；要通過建立規(guī)范有效的機制，挖掘現(xiàn)有教師的發(fā)展?jié)摿退麄兊姆e極性。

3、要加強和完善干部培訓社會實踐基地建設。本著厲行節(jié)約的原則，認真挖掘和開發(fā)周圍富有特色的資源，有針對性地建設一批市內(nèi)社會實踐基地和省內(nèi)外發(fā)達地區(qū)的觀摩基地，為干部增知識、長才干、強本領創(chuàng)造條件。

4、加大黨校陣地建設的力度，不斷改善辦學條件。建議由省委組織部牽頭，組織省發(fā)改委、財政廳等部門制訂縣級黨校的建設標準，對基層干部培訓時間、師資培養(yǎng)、課題研究、信息化建設、學員食宿等必要的辦學辦公條件作出規(guī)定，并作為一個硬指標，聯(lián)合行文要求市、縣兩級財政加大投入的力度，改善縣級黨校辦學環(huán)境。

（五）加大建章立制的力度，健全規(guī)范的干部教育管理制度體系

1、健全教育培訓激勵約束制度，不斷夯實干部參訓的動力基礎。

一是嚴格落實培訓的責任問責制。二是完善干部輪訓的登記管理制度。各級組織及人社部門要按照干部管理權限，進一步完善干部輪訓檔案。對于欠發(fā)達地區(qū)來說，建議在市委領導和市委組織部的統(tǒng)籌下，加快建立全市干部教育培訓信息系統(tǒng)，對各縣（市、區(qū)）培訓信息進行錄入、儲存于數(shù)據(jù)庫，以便查詢、考核和管理。三是完善培訓與使用相結合制度。上級要加強對基層貫徹落實《黨政領導干部選拔任用條例》、《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》和《公務員法》等規(guī)定情況的檢查，督促基層組織及人社部門切實把干部在任期內(nèi)完成學習培訓任務情況與干部的評優(yōu)評先、選拔任用結合起來。四是健全科學的調(diào)訓制度。干部按規(guī)定定期參加教育培訓，既是干部的權利，又是干部的義務和組織的責任。

2、健全教育培訓的質(zhì)量評估制度，不斷拓展培訓效果。

質(zhì)量評估是培訓制度的重要組成部分，是提高培訓整體水平的關鍵環(huán)節(jié)，是提升培訓管理績效的有效方法。針對目前干部培訓質(zhì)量評估工作存在的問題，應健全以下制度：

一是完善培訓機構的質(zhì)量評估制度。二是完善評估信息反饋制度。做到信息真實、準確、可靠，實現(xiàn)向培訓機構管理層和實施層、學員送培單位和學員全方位多重反饋，實行過程評估和效果評估并重的措施，充分發(fā)揮教學質(zhì)量評估對教學培訓的借鑒改進作用。三是完善參訓干部素質(zhì)和能力的測評制度。采取科學的測評手段，對干部參加培訓前后的素質(zhì)、能力變化情況進行測評，及時了解干部參訓的成效—工作實績和群眾的評價，以此作為評估干部教育培訓成效的依據(jù)之一。

（六）加大經(jīng)費籌集的力度，健全有力的干部教育培訓保障體系

多渠道籌集資金是解決經(jīng)費捉襟見肘、缺口較大的關鍵。基于當前欠發(fā)達地區(qū)財力現(xiàn)狀，健全有力的保障體系要需合理確定中央、地方、基層及個人承擔經(jīng)費的角色。

1健全專項經(jīng)費保障機制。2健全單位出資培訓機制。3、健全可持續(xù)的融資機制。深化干部教育培訓機構的改革，鼓勵縣級黨校面向社會、企業(yè)、市場自主承辦商業(yè)性培訓，積累辦學經(jīng)驗，走“以教養(yǎng)教”的路子。如湛江吳川、徐聞兩地把當?shù)仉姶?、干部學校合并到黨校，通過辦好電大養(yǎng)好黨校的做法，取得較好經(jīng)濟效益，彌補了財政撥給黨校辦公經(jīng)費的不足。

4、健全專項經(jīng)費管理制度。干部培訓主管部門要根據(jù)年度培訓的規(guī)劃，健全科學的培訓經(jīng)費管理制度，統(tǒng)籌管理經(jīng)費的投入方向，強化培訓質(zhì)量，節(jié)約培訓資源，提高經(jīng)費使用的效益。同時，要定期向社會公開干部培訓經(jīng)費開支情況，接受監(jiān)察、審計部門和社會的監(jiān)督，確保資金?？顚Ｓ煤桶踩\行。

五、結語 客觀來說，目前，我國干部教育培訓工作已初步形成一套相對完備的規(guī)章制度，也制定了干部教育培訓中長期規(guī)劃，對干部教育培訓工作起到了積極有力的推動作用。但是，基于貫徹落實全面從嚴治黨的要求，基于落實黨的十八屆三、四中全會分別提出全面深化改革和四全面推進依法治國的目標，就不能不對干部教育培訓制度存在問題進行剖析，從而解構出制約干部教育培訓工作規(guī)范化、科學化的因素。由此，才能在此基礎上尋找破解這些障礙因素的路徑，進一步推動干部教育培訓納入法治化、常態(tài)化的軌道。盡管基于湛江的分析固然會有視野的局限和應用的局限，但是干部教育培訓面臨新問題正在引起眾多的干教工作者關注和深入研究。我們有理由相信，有著這方面的理論研究成果將有助于進一步推進我國特色干部教育培訓事業(yè)發(fā)展再上新臺階。

參考文獻

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1筆者利用到湛江各縣（市區(qū)）調(diào)研的機會，向各類在職干部發(fā)放了1083份問卷表。

2數(shù)據(jù)來源于湛江市委組織部。