中美政府績效審計發(fā)展的問題及比較研究

秦於蒙

20世紀(jì)80年代，績效審計隨著審計署的建立而進(jìn)入我國。政府績效審計隨即成為社會關(guān)注的熱點問題。審計署發(fā)布的審計工作發(fā)展規(guī)劃要求全面推進(jìn)效益審計，提高財政資金和公共資源的使用效益，每年投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右。但是從當(dāng)前中國績效審計現(xiàn)狀看來，執(zhí)行力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?，F(xiàn)實中的審計往往只從財務(wù)審計角度出發(fā)，審計目的在于監(jiān)督被審計機關(guān)財務(wù)工作的真實性和合法性，卻忽略了其效益性。沒有將財務(wù)審計與效益審計相結(jié)合。這諸多的問題使我們開始重新審視政府績效審計的本質(zhì)內(nèi)容到底是什么，也讓我們開始反思到底如何才能突破各個障礙，真正發(fā)揮政府績效審計的作用。

西方國家政府績效審計發(fā)展處于領(lǐng)先地位，縱觀國外政府績效審計的發(fā)展?fàn)顩r，我們會發(fā)現(xiàn)美國在西方國家中極具代表性。因此，本文通過簡單總結(jié)美國政府績效審計的發(fā)展情況，提出我國政府績效審計發(fā)展的問題及相關(guān)改善建議。

一、美國政府績效審計發(fā)展情況

美國政府績效審計是政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展所需，社會公眾要求下開始萌芽并且在新公共管理運動的推動下獲得了飛速發(fā)展。美國政府績效審計飛速發(fā)展時期恰逢該國進(jìn)入以市場化為特征的政府改革浪潮，經(jīng)濟(jì)性，效果性，效率性是市場經(jīng)濟(jì)追求的主要目標(biāo)，市場機制引進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域使得美國審計總署將注意力集中于“3E”審計（經(jīng)濟(jì)性，效果性，效率性）。同時，由于美國人民民主意識強烈，他們十分看重自己的利益，要求政府提供最高的投入產(chǎn)出比率，因此美國政府績效審計發(fā)展有著強烈的社會需求；而美國政府目標(biāo)始終是致力于建設(shè)一個高效負(fù)責(zé)任的服務(wù)型政府，在這一目標(biāo)的引導(dǎo)下，政府更加關(guān)心人民的需求，關(guān)注公共資源的使用效益。有了良好的發(fā)展環(huán)境和政府支持，美國政府績效審計建立了完善的績效審計評價體系和審計準(zhǔn)則體系，并且在發(fā)展中，探索出了針對政府績效審計項目的綜合性方法和技術(shù)。

二、 我國政府績效審計發(fā)展現(xiàn)狀及問題

我國政府績效審計起步較晚。20世紀(jì)80年代時，我國國有企業(yè)經(jīng)營狀況不佳，經(jīng)濟(jì)效益低下，審計署便以國有企業(yè)為審計重點，學(xué)習(xí)國外審計經(jīng)驗，對經(jīng)濟(jì)效益審計展開討論。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，審計署提出“兩個延伸”的要求，提出在審計財務(wù)支出的基礎(chǔ)上，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)將審計活動延伸到企業(yè)內(nèi)部控制和經(jīng)濟(jì)效益上去，我國政府績效審計在企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)效益上嶄露頭角。此后，審計機關(guān)開展了一些專項資金效益審計，政府績效審計逐步染上了宏觀色彩。

但是在我國政府績效審計的發(fā)展過程中，仍然存在很多問題：①缺乏良好的審計環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，政府績效審計的基本對象是公共財政框架，不同的經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了不同的財政框架。我國的市場經(jīng)濟(jì)體制仍處于初級階段，需要進(jìn)一步地完善，政府就需要肩負(fù)起彌補市場缺陷，保護(hù)市場，培育市場的責(zé)任，這必然導(dǎo)致市場不能充分發(fā)揮作用；在社會需求方面，中國人民無論是在民主意識還是自我保護(hù)意識方面到十分欠缺，大多數(shù)人民依賴政府，相信政府，這種信任導(dǎo)致對政府工作的社會監(jiān)督環(huán)境愈發(fā)寬松；②評價標(biāo)準(zhǔn)單一。評價標(biāo)準(zhǔn)是檢驗政府績效審計質(zhì)量的保障，是促使政府機構(gòu)完善工作的動力。中國缺乏一套完整的績效評價指標(biāo)體系。其中一大難題是審計內(nèi)容的復(fù)雜性，它包括資源占用，資源利用以及產(chǎn)生的效應(yīng)等各個方面，另一個難題是有關(guān)項目指標(biāo)無法量化；③審計方法和技術(shù)落后。我國目前仍舊處于對政府績效審計的探索階段，仍然是使用觀察，詢問，檢查，復(fù)查等基本審計方法，實際上與其他種類的績效審計方法并沒有太大差別；④審計準(zhǔn)則建設(shè)不完善。我國目前的審計準(zhǔn)則主要是借鑒獨立審計準(zhǔn)則，兩者的內(nèi)容和形式基本相同，其重點放在真實性和合法性審計上面，實質(zhì)上是混合考慮績效審計與財務(wù)審計，在制定專門的政府績效審計準(zhǔn)則領(lǐng)域仍舊是一片空白。同時，不同于美國強調(diào)高效率，我國在制定作業(yè)準(zhǔn)則時強調(diào)程序的規(guī)范性，這就導(dǎo)致審計人員無法靈活變通，拘泥于形式，審計工作效率低下。

三、改善我國政府績效審計的建議

（一）提高政府審計機構(gòu)的獨立性

獨立性是審計過程中的關(guān)鍵。政府績效審計是為了監(jiān)督政府是否高效地利用了財政資源，對政府信譽和政府工作人員的工作績效作出一個合理的評估。只有在保證政府審計機關(guān)是獨立于政府的前提下，這樣的評價才是有效可信的。我國現(xiàn)行的政府績效審計屬于行政型體制，雖然有根本政治體制作為審計工作的保證，但是由于審計機構(gòu)仍舊隸屬于政府機關(guān)，其獨立性無法得到保證。一方面我國應(yīng)該加快民主和法制化建設(shè)，促使政府工作透明化。另一方面需要社會加強監(jiān)督，尤其是在涉及某些政府官員時，公眾應(yīng)當(dāng)提高民主意識，保證審計工作的獨立性和客觀性。

（二）強化政府責(zé)任，加大審計力度

政府支持是績效審計能否成功開展的關(guān)鍵。審計機關(guān)有責(zé)任對政府機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，但是其監(jiān)督力度還依賴于政府對審計活動的開展是否重視。我國很多單位在發(fā)現(xiàn)審計問題之后并沒有及時的改正，對審計人員提出的建議也沒有及時執(zhí)行，績效審計只是形式主義。因此我國政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)強化責(zé)任意識，致力于推動與政府績效審計相關(guān)的法律法規(guī)的建立，在發(fā)現(xiàn)問題后，及時根據(jù)審計意見實施改進(jìn)措施，將績效審計落到實處。

（三）加快政府審計準(zhǔn)則和評價體系的建設(shè)

政府審計準(zhǔn)則是規(guī)范審計師和審計組織實施審計業(yè)務(wù)的權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)，有助于提高審計質(zhì)量，降低審計風(fēng)險，維護(hù)社會公眾利益。隨著審計范圍的不斷擴大，民主意識的不斷提高，對政府審計結(jié)果的真實性有著越來越高的要求，這也就要求政府應(yīng)當(dāng)盡快建立起包括績效審計準(zhǔn)則，審計指南等規(guī)范性文件在內(nèi)的政府審計體系。政府在制定審計準(zhǔn)則時，應(yīng)當(dāng)尋求與民間審計組織的合作，借鑒他們在審計準(zhǔn)則制定上的經(jīng)驗，從而實施更加高效的審計活動。此外，在制定準(zhǔn)則時，可以借鑒美國的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷睦砟?，最大化利用審計資源。在公布審計結(jié)果時，審計結(jié)果和建議的表達(dá)應(yīng)當(dāng)具有公允性和靈活性，不要對審計報告做過多細(xì)節(jié)性的規(guī)定，方便審計人員能夠更好地適應(yīng)審計業(yè)務(wù)的多樣性。在具體準(zhǔn)則的指導(dǎo)下，對待不同性質(zhì)的項目以及不同的審計目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)確立可達(dá)到的，準(zhǔn)確的，相關(guān)的評價指標(biāo)。我國評價指標(biāo)的建立應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗，同時融入中國特色，考慮到我國政府績效審計發(fā)展的實際狀況，構(gòu)建真正適應(yīng)中國國情的評價體系。

（四）靈活運用多種績效審計方法

美國政府績效審計方法是順應(yīng)美國社會發(fā)展而逐步變遷的。我國必須立足于當(dāng)前的社會形態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，法制建設(shè)等方面所處的階段，運用具有中國特色的審計方法，循序漸進(jìn)地推動政府績效審計的發(fā)展。除了沿用傳統(tǒng)傳統(tǒng)財政財務(wù)收支審計中所使用的技術(shù)方法外，還要更多地使用調(diào)查分析技術(shù)，決策模型研究等等。要廣泛利用社會各領(lǐng)域?qū)＜业墓ぷ鞒晒Ｓ绕涫窃陔娮佑嬎銠C飛速發(fā)展的現(xiàn)在，要將計算機技術(shù)運用于審計業(yè)務(wù)的各個過程中。為了提高效率和保障審計質(zhì)量，我們可以利用審計軟件幫助審計工作的進(jìn)行。

（五）開發(fā)復(fù)合型審計人才

我國應(yīng)當(dāng)加大對復(fù)合型人才的培養(yǎng)，可以開展培訓(xùn)班或者要求進(jìn)行不斷的后續(xù)教育。同時還要注意人才的多元化，不僅要涉獵經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還要對法律，工程，計算機等有所了解，從而形成美國審計總署的人才培養(yǎng)形式。

四、結(jié)論

概括來說政府績效審計可以被認(rèn)為是3E審計——即經(jīng)濟(jì)性，效率性，效果性審計，并且其審計結(jié)果需要向權(quán)利機關(guān)和社會公眾公布。政府績效審計的開展對提高政府工作效率和公共服務(wù)水平有著重要作用。本文從發(fā)展動因，政府管理水平，審計環(huán)境，評價體系，審計準(zhǔn)則建設(shè)和審計方法六個方面比較了中美政府績效審計的發(fā)展情況，發(fā)現(xiàn)了我國目前績效審計發(fā)展的諸多問題，在借鑒美國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實際情況，針對上述問題為發(fā)展中國特色政府績效審計提出了以下建議：提高政府審計機構(gòu)的獨立性；強化政府責(zé)任，加大審計力度；加快政府審計準(zhǔn)則和評價體系的建設(shè)；靈活運用多種績效審計方法；開發(fā)復(fù)合型審計人才。然而，本文在進(jìn)行中美績效審計時并未提出新的角度，僅僅是綜合分析了已有的研究結(jié)果。此外，在評價指標(biāo)分析中，可以利用平衡計分卡等績效評估模型做進(jìn)一步具體的研究分析。