古今中外治理為官不為的經(jīng)驗

◆顧 杰 梅全亮

(作者顧杰，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；梅全亮，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師、博士)

黨的十八大以來，在從嚴(yán)治黨的大背景下，隨著八項規(guī)定的出臺，國家反腐力度不斷加大，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)責(zé)任追究制度的逐步建立和實施，以“不能為”、“不想為”、“不敢為”等為主要特征的“為官不為”現(xiàn)象日益增多，主觀上表現(xiàn)為 “庸政”、“懶政”、“怠政”，具體呈現(xiàn)為“做樣子、唱調(diào)子、混日子、繞彎子、撂挑子、捂蓋子”等6種為官不為的現(xiàn)象?！盀楣俨粸椤弊鳛橐环N負(fù)能量的行政文化現(xiàn)象在各級領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)中蔓延，勢必影響國家公務(wù)員隊伍整體的工作積極性，在當(dāng)前國家社會經(jīng)濟(jì)改革的緊要關(guān)頭，如果不及時進(jìn)行治理或任由其發(fā)展，必將嚴(yán)重影響到我國的公務(wù)員隊伍建設(shè)，進(jìn)而嚴(yán)重社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”，非當(dāng)前我國社會所特有的負(fù)行政文化現(xiàn)象，作為傳統(tǒng)官僚行政體制所帶來的衍生物，古今中外皆有之。努力預(yù)防和治理“為官不為”也一直是古今中外各國官員管理制度的一項重要內(nèi)容。經(jīng)過千百年的歷史積累，古今中外都積累了許多值得借鑒的寶貴經(jīng)驗。

一、中國古代治理為官不為:以人治為主、法治為輔的古代官吏管理制度體系

治國首先治吏，“吏者，民之本綱者也”，這是歷史上諸多政治家的共識。封建集權(quán)專制的政治法律制度，決定了中國古代必然是“人治”的社會，而在古代政治機(jī)制中，實現(xiàn)“人治”的核心是“吏治”。華夏文明5000余年，以治吏為核心的中國官吏管理制度也源遠(yuǎn)流長，從以察舉制和科舉制等為主要代表的官員選拔制度，到以考課為主的官吏考核制度，再到以監(jiān)察為主的官吏懲戒制度，構(gòu)成了古代中國預(yù)防和治理“為官不為”的完整的官吏管理制度體系。在這套官吏治理體系當(dāng)中，中國傳統(tǒng)的“禮治”、“德治”、和“仁治”等“人治”思想始終占據(jù)統(tǒng)治地位，而法治卻始終處于輔助地位。

(一)以察舉制和科舉制為代表的官吏選拔制度，力求選出德才兼?zhèn)洹⒛軌蛴兴鳛榈膬?yōu)秀人才

1、察舉制與治理為官不為:通過舉薦有能力的人才出任官吏，參與國家治理。察舉制是自下而上推選人才的制度，由漢武帝于元光元年(公元前134年)確立。漢代察舉制度，嚴(yán)格地說是從文帝(公元前179-前157年)開始，他下詔要求“舉賢良方正能直言極諫者”，并且定下了“對策”(考試)和等第。察舉制的特征是先舉薦，然后經(jīng)考試量才錄用。

2、科舉制與治理為官不為:通過考試，選拔德才兼?zhèn)涞娜瞬懦鋈喂倮?，參與國家治理?？婆e制度萌芽于南北朝，創(chuàng)始于隋、確立于唐、完備于宋，延續(xù)于元、明、清，前后經(jīng)歷1300年之久，為封建統(tǒng)治者選拔了眾多的忠臣清官和良吏，對于有效調(diào)節(jié)封建王朝的政治生活發(fā)揮了積極作用?？婆e制度是朝廷開設(shè)科目，士人可以自由報考，主要以考試成績決定取舍的官員選拔制度?？婆e制度的主要特點，在于“主要以考試成績決定取舍”。它以公開考試的方式選拔官吏，根據(jù)成績決定錄取與否，是我國封建社會中后期的主要選官方式，它的實行標(biāo)志著早在我國封建社會中期，選官方式已經(jīng)達(dá)到了當(dāng)時人類社會所能達(dá)到的最為客觀、最為公正的階段。

無論是察舉制，還是后來延續(xù)了1300余年的科舉制，其共同點都是通過舉薦考試或科舉考試的方式來選拔人才，“選賢任能”，其中所選拔官吏的“德”和“才”是決定是否任用的重要標(biāo)準(zhǔn)，即任人唯才、任人唯德，或者說，是從“進(jìn)口”嚴(yán)格挑選“德才兼?zhèn)?、能力突出者”出任官吏，盡力避免一些“才能不足者或不會有所作位”人進(jìn)入“官吏”隊伍，這為官員被任用后能夠抵御貪腐、勤政愛民、發(fā)揮才能、事業(yè)上有所作為，充分維護(hù)統(tǒng)治階級利益、鞏固統(tǒng)治階級政權(quán)提供了強(qiáng)有力的保證。

(二)以績效考核為核心的考課制度，注重考核官吏實績，把考課結(jié)果作為對為官不為者、不能者、無實績者進(jìn)行懲戒和貶降的依據(jù)，從而激勵官吏積極作為

1、考課機(jī)構(gòu)的專門化。古代的考課機(jī)關(guān)又稱考功院或考課院。它起于西周，至唐逐漸建立專司機(jī)構(gòu)，并實行責(zé)守責(zé)任制，是有效進(jìn)行官吏考核工作的組織保證。宋代考課機(jī)構(gòu)獨立于吏部之外，分別設(shè)立了審官院和專課院。審官院負(fù)責(zé)考核在京官員和地方高級官員，考課院負(fù)責(zé)考核幕僚官和縣令。審官院與考課院的分設(shè)，使考課機(jī)構(gòu)的分工與職責(zé)更為明確，考課更為具體，收效也更為顯著。明代的考核機(jī)構(gòu)又重歸吏部，并新建了考功清吏司，對京內(nèi)、京外官員進(jìn)行逐級分考，使考課機(jī)構(gòu)及其立法達(dá)到了較為完備的程度。清承明制，繼續(xù)保留考功清吏司，并增加了更為系統(tǒng)的轄屬機(jī)構(gòu)，管理全國各級官員的政課考核。

2、考課內(nèi)容強(qiáng)調(diào)工作實績。中國古代統(tǒng)治者對考課的內(nèi)容的確定十分重視，既注意全面性，又突出重點。其中把業(yè)績作為考核官吏的重點內(nèi)容。西周時，三年大比之考課內(nèi)容就是“平教治，正政事，考夫屋，及其眾寡六畜兵器，以待政令 (見 《周禮·地官司徒卷7》)”。至秦漢南北朝時，考課內(nèi)容日趨完備，工作實績?nèi)匀皇强己斯倮舻闹匾獦?biāo)準(zhǔn)。唐代把“四善二十七最”作為考課內(nèi)容和最高標(biāo)準(zhǔn)，四善是，德義有聞、清慎明著、公平可稱、格勒匪懈。這四條標(biāo)準(zhǔn)是對官吏在個人品德，工作作風(fēng)和態(tài)度方面的總要求。“二十七最”是根據(jù)官員的不同工作性質(zhì)和職責(zé)提出的不同要求，屬于職績的考課內(nèi)容。對州縣親民之官，除了“四善二十七最”的考核標(biāo)準(zhǔn)外，還特別注重考核其經(jīng)濟(jì)政績。宋、金至明清，考課內(nèi)容更加全面化，除歷代統(tǒng)治者所注重考核的工作實績外，為加強(qiáng)中央皇權(quán)統(tǒng)治的力度，考核內(nèi)容迸一步添加了對“德”，邵思想方面的內(nèi)容，但能、勤、績方面仍然是考績的重點。

3、考課的標(biāo)準(zhǔn)既有基本統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，又有依職依事而定標(biāo)準(zhǔn)。我國古代考核官吏的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容是根據(jù)官吏不同的職務(wù)和不同的職事分別制定，這體現(xiàn)了分類管理的思想。除按職務(wù)分工外，對所有的官吏還有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就是所謂清正、治行、勤謹(jǐn)、廉能等對官吏的基本要求。

(三)機(jī)構(gòu)獨立、體系嚴(yán)密、位顯權(quán)重的古代監(jiān)察制度，對官吏權(quán)力、行為進(jìn)行監(jiān)督，對官員的不作為及違法行為進(jìn)行懲戒

1、監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨立。監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨自設(shè)立，自成一體，垂直領(lǐng)導(dǎo)，直接聽命于皇帝，國家用它對內(nèi)外百官進(jìn)行監(jiān)督，而且，中國古代監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨立性隨著時間推移而不斷增強(qiáng)。到明朝，御史組織成為國家三大府之一，“御史掌糾察。朝廷紀(jì)綱盡系于此”。至清朝，為了充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)對官吏的監(jiān)督作用，清朝將都察院設(shè)為中央最高監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，賦予其更高的社會地位和更集中的察官職能。

2、監(jiān)察體系嚴(yán)密。六部是國家政務(wù)的總樞紐，歷來是監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點。在明朝之前，已有朝代派御史負(fù)責(zé)監(jiān)察六部之先例，但尚未建立固定的專門機(jī)構(gòu)。清朝承用明朝做法，在六部設(shè)立六科給事中作為固定的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。同時，各道御史除監(jiān)察本道外，還分別固定監(jiān)督中央有關(guān)部院衙門，一些重要的部院衙門被科道雙重監(jiān)察?？傊放_逐步成為獨立的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)一般不受地方控制，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和最終監(jiān)察權(quán)由皇帝直接控制，便于監(jiān)察機(jī)關(guān)排除干擾，提高監(jiān)察效率。監(jiān)察系統(tǒng)由上而下呈放射形散布，縱橫交錯，形成嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

3、監(jiān)察人員位高權(quán)重。無論中央還是地方的監(jiān)察官員，都官高位顯。中央監(jiān)察官員直接代表皇權(quán)進(jìn)行監(jiān)察，地方監(jiān)察官雖然品級低，一般為七品，但依然可代表皇帝和朝廷行使監(jiān)察、懲處大權(quán)，其職權(quán)范圍廣，權(quán)威重，能夠無所顧忌，不畏權(quán)貴，以小制大，以內(nèi)制外，充分行使監(jiān)察、督查職權(quán)。

(四)以人治為主、法治為輔，共同構(gòu)成我國古代官吏管理制度的基礎(chǔ)

縱觀我國古代法制史，盡管商即有《官刑》(見《尚書·伊訓(xùn)》)，用于約束統(tǒng)治集團(tuán)成員、懲治國家官吏犯罪及其違紀(jì)與失職行為，秦代即有“瀆職罪”(見秦簡所載《廄苑律》、《牛羊課》等規(guī)定)，用于懲治官吏失職行為，特別是到封建帝制后期，法治在治理官員為官不為行為的地位得到進(jìn)一步的提高，如 《大明律》和《大清律》中都有關(guān)于官員失職、失察予以處置的規(guī)定，但法治思想在國家治理當(dāng)中始終處于從屬地位。以“德治”、“禮治”和“仁治”為主要內(nèi)容的“人治”思想觀念卻是以帝王為核心的統(tǒng)治階級治理國家、管理官吏的主要手段?！叭酥巍彼枷胧侵袊糯弁鯔?quán)力由“天”授、“神”授思想的體現(xiàn)，帝王是天、神之化身，一人代表天、神向天下所有子民行使統(tǒng)治權(quán)力，天下之土，莫非王土、天下子民，莫非君民，其官僚體系中的官吏僅是輔助君王治理天下的工具，帝王完全居于所有法律制度之上，擁有無上權(quán)力，因此在此基礎(chǔ)之上的“德治”、“禮治”和“仁治”等“人治”思想構(gòu)成我國古代官吏管理制度的基礎(chǔ)，始終處于主要地位，而法治僅僅處于次要地位。

二、西方國家治理為官不為:以法治為基礎(chǔ)的國家公務(wù)員制度

(一)公務(wù)員制度:治理“為官不為”的制度保障

1、公開考試，擇優(yōu)錄用?，F(xiàn)代公務(wù)員制度最早起源于英國，至今已有150余年的歷史，先后被許多西方國家普遍采用。西方國家公務(wù)員選拔制度已經(jīng)十分成熟和完備，西方各國都把通過公開競爭考試，然后擇優(yōu)錄用作為公務(wù)員選拔制度的核心，也作為選拔國家公職人員的依據(jù)，確保在公平競爭的前提下，選拔出能力強(qiáng)、能夠有所作為的優(yōu)秀行政管理人員。1870年，英國樞密院明文規(guī)定，對應(yīng)考公務(wù)員者一律實行公開競爭考試，經(jīng)考試合格者再實習(xí)半年到一年，擇優(yōu)錄用。1946年，法國《公務(wù)員總章程》確立了公務(wù)員一律實行競爭考試，擇優(yōu)錄用的原則。1883年，美國《彭德爾頓法》確定了競爭擇優(yōu)的錄用原則，明確規(guī)定文職人員應(yīng)通過公開考試。實行公開考試錄用制度，對選拔錄用的公務(wù)員今后在自己的工作崗位上發(fā)揮能力、有所作為發(fā)揮了重要的作用。首先，在錄用公務(wù)員過程中，嚴(yán)格把關(guān)，層層篩選，從而把有真才實學(xué)和“能為者”送到公職崗位上。其次，考試制度的確立，使西方國家找到了一條選拔優(yōu)秀人才的有效途徑，對于建立一支精干、穩(wěn)定和高水平的、能夠有所作為的公務(wù)員隊伍，保持行政系統(tǒng)的高效率和連續(xù)性起到了重要的作用。因此，許多國家政府通過立法形式把考試制度固定下來，并形成公務(wù)員選拔制度。

2、強(qiáng)化培訓(xùn)，提高能力。西方各國都很重視公務(wù)員的培訓(xùn)工作，并將公務(wù)員培訓(xùn)視為不斷提高公務(wù)員為官能力的主要手段。目前，日本每年公務(wù)員培訓(xùn)率約為1/5，美國每年公務(wù)員培訓(xùn)率則達(dá)到1/3。西方國家在公務(wù)員培訓(xùn)中，還制定了相關(guān)的能力標(biāo)準(zhǔn)。1994年，美國政府將不同層次甚至不同部門工作人員需要的工作能力開列出了一份清單，作為公務(wù)員培訓(xùn)和自我提高的指南。英國1990年代初將高級公務(wù)員的培訓(xùn)定位于能力本位，并訂立了統(tǒng)一能力標(biāo)準(zhǔn)。對公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)不僅有利于提高公務(wù)員業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)，而且能夠在一定程度上防止公務(wù)員隨年齡增長出現(xiàn)知識老化、能力降低進(jìn)而出現(xiàn)為官“不能為”的現(xiàn)象。

3、擴(kuò)大交流，增強(qiáng)活力。為克服職務(wù)常任造成的公務(wù)員長期在一個職位上的經(jīng)驗主義惰性，激發(fā)公務(wù)員在新崗位上積極主動作為，各國普遍采用增強(qiáng)公務(wù)員活力的公務(wù)員崗位交流制度。交流主要有三種方式:政府內(nèi)部同級公務(wù)員的橫向流動、不同級公務(wù)員在保留原職級基礎(chǔ)上的縱向流動和政府同外部企業(yè)部門高級管理人員之間的流動。

4、績效考核，依績升降。西方國家普遍采用在客觀、公正、合理的基礎(chǔ)上依據(jù)實績對公務(wù)員的工作績效進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果決定公務(wù)員的獎懲和職位升降。首先是注重實績，強(qiáng)調(diào)效率、結(jié)果和目標(biāo)導(dǎo)向，以在規(guī)定的時間完成目標(biāo)任務(wù)或取得實際效果者為標(biāo)準(zhǔn)，即重結(jié)果、輕過程。其次是注重考核結(jié)果激勵作用，根據(jù)績效考核的結(jié)果，確定公務(wù)員的獎懲、升降和工資待遇，如美國特別強(qiáng)調(diào)“擇優(yōu)晉升”原則，對于考核特別優(yōu)異者，提升工資一級，對于考核結(jié)果為不滿意者，要按其程度分別予以減薪、降級、免職等處分。西方國家注重考核結(jié)果的應(yīng)用，把公務(wù)員的績效考核同被考核者個人的發(fā)展前途以及物質(zhì)利益密切結(jié)合起來，無疑是對公務(wù)員積極作為實施的一種激勵措施，可以充分調(diào)動他們的積極性、主動性，促使公務(wù)員更努力地為公眾服務(wù)，積極作為。

5、高額薪金，養(yǎng)廉防腐。合理的薪酬制度既是激勵公務(wù)員在自身崗位積極作為的強(qiáng)大動力保障，也是有效保持公務(wù)員廉潔、公正為官、防止出現(xiàn)貪腐和為官不為行為的重要手段。首先，在西方國家，針對公務(wù)員大多采用高薪養(yǎng)廉制度。公務(wù)員的工資水平往往處在社會平均工資的中等偏上水平，人均年收入明顯高于制造業(yè)從業(yè)人員，而略低于IT等高科技行業(yè)和大型跨國公司從業(yè)人員。其次，實行動態(tài)調(diào)整機(jī)制。為保證公務(wù)員薪酬保持中等偏上水平，西方國家普遍采用工資動態(tài)調(diào)整，通過設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對公務(wù)員薪酬水平和趨勢進(jìn)行評估，并根據(jù)企業(yè)工資的變動情況，及時調(diào)整公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)。再次，優(yōu)厚的社會福利。西方大多數(shù)國家的公務(wù)員的社會福利較優(yōu)厚，范圍較為廣泛，包括保險性福利、工作性福利緊貼、生活福利津貼、生活困難補(bǔ)助和提供各種公共福利設(shè)施的福利。

6、廉政監(jiān)控，提升道德。為提升公務(wù)員道德標(biāo)準(zhǔn)，防止公務(wù)員為官不為，增強(qiáng)公眾對政府和公務(wù)員的信任，遏制腐敗及公務(wù)員的為官不作為行為，西方各國通過廉政監(jiān)控機(jī)制提升公務(wù)員的道德水平，包括:堅持不懈反思官員為官的倫理價值，建立專門道德管理機(jī)構(gòu)，持久開展倫理道德訓(xùn)練，完善道德凈化機(jī)制，全面提公共倫理基礎(chǔ)，培育官員良好的為官文化。其中，行政倫理法制化是一個重要趨勢。1978年，美國國會通過了《政府道德法案》，1993年美國又頒布了《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》。加拿大于1994年頒布《加拿大公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》。墨西哥又緊隨其后制定了 《公務(wù)員職責(zé)法》。法、德、英、荷、挪、芬等許多發(fā)達(dá)國家都先后頒布了類似的道德法典。1998年，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布的《公共服務(wù)道德理原則》建議書中提出，為推進(jìn)公共服務(wù)中的道德行為，成員國需要采取行動，確保體制和制度的良好運行。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織建議，應(yīng)該給擔(dān)任公職的公務(wù)人員提供明確的道德規(guī)則和指南。日本于2001年4月實施了《國家公共事業(yè)道德法》。

7、官員不為，依法懲戒。為官不為，其實是公務(wù)員的一種較為隱蔽的故意不履職、不盡責(zé)行為，或者說是一種更高層次的公務(wù)員違法失職行為。西方國家對此都有明確的懲戒制度，也稱作紀(jì)律處分制度。公務(wù)員如拒不履行自身職責(zé)和應(yīng)盡義務(wù)，或在執(zhí)行公務(wù)過程中出現(xiàn)失職或違法行為將受到懲戒。法國《國家和地方公務(wù)員一般地位法》第29條規(guī)定:“公務(wù)員在公務(wù)執(zhí)行中或和公務(wù)執(zhí)行有關(guān)的情況中所犯任何違法行為，應(yīng)受紀(jì)律制裁?！比毡尽秶夜珓?wù)員法》第82條、《地方公務(wù)員法》第20條也規(guī)定:職員違反職務(wù)上的義務(wù)或玩忽職守，做出與全體國民的服務(wù)者不相稱的不良行為，作為懲戒，可做出免職、停職、減薪或警告的處分。美國《公務(wù)員行為細(xì)則》之5第4條規(guī)定:“如公務(wù)員委員會發(fā)現(xiàn)某項任用違反公務(wù)員法、公務(wù)員行為細(xì)則或具體規(guī)定，或有關(guān)雇員違反上述法令、細(xì)則與規(guī)定，或違反上述法令、細(xì)則與規(guī)定而占據(jù)某一職務(wù)，該委員會應(yīng)通知有關(guān)雇員與業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)后，要求進(jìn)行澄清解釋，并有權(quán)向有關(guān)任命官員提出事實，發(fā)出有關(guān)紀(jì)律處分或開除的指示?！狈▏秶液偷胤焦珓?wù)員一般地位法》第29條規(guī)定:“公務(wù)員在公務(wù)執(zhí)行中或和公務(wù)執(zhí)行有關(guān)的情況中所犯的任何違法行為，應(yīng)受紀(jì)律制裁。”

(二)法治化:西方國家治理為官不為的基礎(chǔ)和前提

以英美代表的西方國家具有悠久的法治傳統(tǒng)，法治是西方國家政治生活的基礎(chǔ)。包含“理性、法治、效率、責(zé)任”等核心價值的西方國家公務(wù)員制度，為西方各國治理官員“為官不為”提供了制度保障。西方國家通過完善的公務(wù)員法律體系來規(guī)范和約束公務(wù)員的行為，如美國制定有《彭德爾頓法》、《公務(wù)員法》、《職位分類法》、《文官制度改革法》、《政府績效與結(jié)果法》、《公務(wù)員行為細(xì)則》等，英國有《富爾頓法》和《文官守則》，法國有《公務(wù)員總法》、《國家公務(wù)員地位法》和《地方公務(wù)員地位法》，新加坡有《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》等，通過這些法律制度對公務(wù)員的“為官不為”行為進(jìn)行預(yù)防和治理，充分體現(xiàn)了西方國家依法治理“為官不為”的法治化治理理念。建立在法治基礎(chǔ)之上的或者說由各國具體公務(wù)員法等法律予以規(guī)定的西方國家公務(wù)員制度，為西方各國治理官員為官不為提供了法治基礎(chǔ)和法治保障，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代西方憲政的理念和行政管理的法治要求，開辟了行政管理法治化的新時代。