政務(wù)大數(shù)據(jù)

褚春燕

2015年9月5日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)綱要》）正式發(fā)布，從國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，提出了我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。綜觀《行動(dòng)綱要》，“共享”共出現(xiàn)59次，“開(kāi)放”共出現(xiàn)36處，充分顯示其核心是推動(dòng)各部門、各地區(qū)、各行業(yè)、各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放。事實(shí)上，共享開(kāi)放的大數(shù)據(jù)不僅是信息化發(fā)展趨勢(shì)，也是當(dāng)前面臨的新挑戰(zhàn)：

在體制方面，長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府部門間形成了一定數(shù)量的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，但電子政務(wù)建設(shè)和管理的統(tǒng)籌機(jī)制還不完善，部門分割和條塊分割造成的多頭投資、多頭管理、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象尚未消除，部門間、條塊間信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同水平低，應(yīng)用系統(tǒng)整合困難。各系統(tǒng)間相互獨(dú)立，形成了“條強(qiáng)塊弱”的“煙囪式”信息化架構(gòu)格局，造就了各部門間的信息壁壘，無(wú)法匯聚成大數(shù)據(jù)。

在標(biāo)準(zhǔn)方面，盡管各級(jí)部門都認(rèn)識(shí)到信息共享的重要性，但由于尚未出臺(tái)具有權(quán)威性的信息共享政策和標(biāo)準(zhǔn)，且各部門信息采集標(biāo)準(zhǔn)不一、采集信息質(zhì)量不高，業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)項(xiàng)目不完整、內(nèi)容不準(zhǔn)確、維護(hù)更新不及時(shí)，系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)、數(shù)出多門，不僅造成巨大的投資浪費(fèi)，也給跨地區(qū)、跨部門的數(shù)據(jù)整合和共享造成了障礙。

在技術(shù)方面，由于各部門在信息化建設(shè)過(guò)程中缺乏科學(xué)、合理的整體規(guī)劃和統(tǒng)一指導(dǎo)，各系統(tǒng)所采用的運(yùn)行平臺(tái)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫(kù)種類、數(shù)據(jù)庫(kù)表信息格式、數(shù)據(jù)庫(kù)管理層次結(jié)構(gòu)模式、信息傳輸和交換格式及底層傳輸軟件不盡一致，使不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享和交換存在較大困難。大量的信息數(shù)據(jù)分散在各個(gè)部門，使一些有價(jià)值的信息不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

基于以上認(rèn)識(shí)，下面著重圍繞南京市綜合治稅信息平臺(tái)建設(shè)這一微觀做法，剖析大數(shù)據(jù)語(yǔ)境下政府信息資源共享實(shí)踐細(xì)節(jié)。

拆門破墻，放開(kāi)資源

南京市綜合治稅信息平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱平臺(tái)）的建設(shè)目標(biāo)是在“數(shù)據(jù)治稅”理念下通過(guò)良好的信息交換與共享機(jī)制，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換規(guī)范及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，打破部門間的“信息孤島”，及時(shí)歸集政府相關(guān)部門所掌握的稅源信息。通過(guò)大數(shù)據(jù)分析整理，協(xié)助稅務(wù)部門及時(shí)準(zhǔn)確地掌握涉稅信息，加強(qiáng)稅收源頭控管，減少稅收流失。

平臺(tái)共涉及36個(gè)部門的195類涉稅信息，涵蓋的信息項(xiàng)超過(guò)1600個(gè)。南京市電子政務(wù)建設(shè)和管理的統(tǒng)籌機(jī)制還不完善，各類涉稅信息共享、數(shù)據(jù)開(kāi)放水平偏低，必須進(jìn)一步打破部門分割造成的數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)狀。

強(qiáng)機(jī)制。涉稅數(shù)據(jù)跨部門、跨行業(yè)、跨層級(jí)牽涉到多個(gè)部門，必須建立工作推進(jìn)機(jī)制。一是成立綜合治稅領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各相關(guān)部門的分管領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任處室和責(zé)任人，解決數(shù)據(jù)共享過(guò)程中不同職能部門之間的全局性問(wèn)題；二是建立績(jī)效考核制度，將工作納入市政府年度重要工作內(nèi)容以及對(duì)各部門的績(jī)效考核體系，加大工作推進(jìn)力度。

定標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是數(shù)據(jù)一致性和系統(tǒng)的互聯(lián)互通互操作提供支持和技術(shù)的保證，為各類涉稅信息資源統(tǒng)一接入平臺(tái)掃除障礙。遵循國(guó)家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從管理規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面著手，先后設(shè)計(jì)制定平臺(tái)一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

技術(shù)搭臺(tái)，科學(xué)共享

平臺(tái)建設(shè)遵循政務(wù)信息資源交換體系標(biāo)準(zhǔn)，采用SOA總體架構(gòu)設(shè)計(jì)，不但有利于保證平臺(tái)的業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)系和相對(duì)獨(dú)立性，使平臺(tái)和業(yè)務(wù)分離開(kāi)來(lái)，獨(dú)立于各部門業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之外，而且有利于保證平臺(tái)的先進(jìn)性、靈活性、穩(wěn)定性、可用性和可擴(kuò)展性。

平臺(tái)中心節(jié)點(diǎn)是信息共享交換及其管理的中樞，平臺(tái)中心通過(guò)ESB服務(wù)總線對(duì)交換流程進(jìn)行調(diào)度管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的采集、傳輸、匯集。交換來(lái)的數(shù)據(jù)在平臺(tái)中心節(jié)點(diǎn)“落地”形成匯集交換數(shù)據(jù)庫(kù)（簡(jiǎn)稱匯集庫(kù)）；目錄服務(wù)用于“落地”數(shù)據(jù)的分類管理和查詢檢索；監(jiān)控管理模塊提供平臺(tái)運(yùn)行維護(hù)所需的平臺(tái)監(jiān)控、平臺(tái)管理等工作。

數(shù)據(jù)適配采集。因不同部門、不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的方式各不相同，平臺(tái)需要提供靈活多樣的系統(tǒng)接入和數(shù)據(jù)采集方式，支持多部門、復(fù)雜異構(gòu)系統(tǒng)接入和數(shù)據(jù)采集的需要。適配器服務(wù)技術(shù)是目前最常用的異構(gòu)系統(tǒng)接入和數(shù)據(jù)采集處理方式。通過(guò)適配器服務(wù)組件，不但能夠適配項(xiàng)目建設(shè)中諸多部門涉稅數(shù)據(jù)信息內(nèi)容、格式、存儲(chǔ)方式等方面的差異（如不同數(shù)據(jù)庫(kù)；不同庫(kù)、表和字段定義方式；文件等），而且能夠有效減少平臺(tái)建設(shè)開(kāi)發(fā)的工作量，提高平臺(tái)建設(shè)實(shí)施效率。

數(shù)據(jù)交換傳輸。跨部門、跨網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，分布式系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)信息的交換傳輸必須有一套信息可靠交換傳輸處理模塊。消息中間件是分布式環(huán)境下，跨部門、跨網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息可靠、安全、高效傳輸最重要的方式和手段。消息中間件通過(guò)消息點(diǎn)對(duì)點(diǎn)傳輸、廣播傳輸模式的實(shí)現(xiàn)，建立與集成環(huán)境松散耦合的專用傳輸通道，實(shí)現(xiàn)消息可靠傳輸。通過(guò)把消息保存在可靠隊(duì)列中來(lái)保障“可靠傳輸”，并在傳輸中具有斷點(diǎn)續(xù)傳功能，能夠應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)故障、機(jī)器故障，保障消息一次傳輸、可靠到達(dá)。

此外，平臺(tái)提供前置機(jī)、虛擬終端、文件、ftp、Web Service等多種接入模式。各參建部門作為平臺(tái)的交換節(jié)點(diǎn)，可以根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)周期、建設(shè)成本等因素，靈活選擇上述方式實(shí)現(xiàn)與平臺(tái)的對(duì)接。

聚焦應(yīng)用，激活數(shù)據(jù)

2012年底，基本完成了社會(huì)綜合治稅信息平臺(tái)的建設(shè)工作，已有國(guó)稅、地稅、工商、質(zhì)監(jiān)、人社、統(tǒng)計(jì)、商務(wù)、國(guó)土、住建等20個(gè)部門提供了120類涉稅信息。今累計(jì)交換數(shù)據(jù)達(dá)到16億條，對(duì)國(guó)稅稅收直接貢獻(xiàn)1.45億元，對(duì)地稅稅收直接貢獻(xiàn)達(dá)到3.7億元。

質(zhì)量管理。結(jié)合日常數(shù)據(jù)監(jiān)控，納稅人基礎(chǔ)信息自核自糾以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)時(shí)的基礎(chǔ)信息核實(shí)等多種手段，開(kāi)展常態(tài)化的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作。一是對(duì)第三方數(shù)據(jù)進(jìn)行多部門的綜合反向數(shù)據(jù)核對(duì)，提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性；二是對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)性，尤其是重點(diǎn)稅源企業(yè)的數(shù)據(jù)真實(shí)性進(jìn)行驗(yàn)證，全面提升基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量，為稅收風(fēng)險(xiǎn)管理夯實(shí)基礎(chǔ)。

綜合分析。建立基于大數(shù)據(jù)的審計(jì)規(guī)則，并有機(jī)融入數(shù)據(jù)審計(jì)規(guī)則體系，將大據(jù)作為納稅人的補(bǔ)充采集信息，為一戶式查詢提供豐富的數(shù)據(jù)來(lái)源，同時(shí)為日常征管、稅務(wù)稽查、稅收分析等工作提供第三方數(shù)據(jù)支撐。

反饋評(píng)價(jià)。由數(shù)據(jù)需求提出單位、具體應(yīng)用單位和數(shù)據(jù)管理部門共同對(duì)第三方數(shù)據(jù)“需求提出、采集交換、加工處理、分析應(yīng)用”的科學(xué)性和有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)反饋，形成有效閉環(huán)，提升第三方數(shù)據(jù)管理成效。至今，市國(guó)稅清理維護(hù)工商登記號(hào)不一致信息3178戶次、登記注冊(cè)類型重新核實(shí)并維護(hù)3547戶次、提醒829戶次納稅人及時(shí)辦理注銷登記。

透過(guò)市綜合治稅信息平臺(tái)建設(shè)來(lái)管窺大數(shù)據(jù)時(shí)代，有四個(gè)基本認(rèn)識(shí)：第一，大數(shù)據(jù)是實(shí)證科學(xué)，首要是鼓勵(lì)實(shí)踐，找準(zhǔn)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)突破。第二，大數(shù)據(jù)是系統(tǒng)工程，需要從體制、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)不同角度協(xié)作發(fā)力，最好頂層設(shè)計(jì)。第三，大數(shù)據(jù)是發(fā)展路徑，需要將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，有效動(dòng)員、配置各路信息資源為我所用。第四，大數(shù)據(jù)是動(dòng)態(tài)屬性，社會(huì)價(jià)值性決定了大數(shù)據(jù)必須鮮活、準(zhǔn)確、完整，要在應(yīng)用中分析、挖掘、反饋大數(shù)據(jù)，以提升政府治理能力為關(guān)鍵，提高應(yīng)對(duì)變化、掌控大局能力。