黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的探索和實(shí)踐

吳昊洋

【摘 要】 以《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》及其實(shí)施細(xì)則為著力點(diǎn)，重點(diǎn)闡述了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)產(chǎn)生的理論和制度基礎(chǔ)以及客觀必然性，對(duì)近年來吉林省開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的實(shí)踐進(jìn)行深入思考和分析，發(fā)現(xiàn)目前開展此項(xiàng)工作存在的困難和問題，為加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)工作提出了建議和對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部； 經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)； 吉林省

中圖分類號(hào)：F239.47 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2016）08-0105-04

國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在2014年審計(jì)工作會(huì)議中透露，2015年全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)將全面推行黨政官員經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)同一地區(qū)同一部門（單位）的黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部在相同任職期間內(nèi)所做的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)[1]。在我國(guó)，地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)工作都是由黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部共同協(xié)作，兩位管理者既有分工又有合作，因此，適宜實(shí)行“一審二人”的同步審計(jì)策略。同步審計(jì)在關(guān)注“經(jīng)濟(jì)”和“責(zé)任”的同時(shí)主要強(qiáng)調(diào)的是“同步”，也就是同時(shí)對(duì)黨、政兩位主要責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行分別審計(jì)，在明確界定黨委和政府職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)客觀的審計(jì)評(píng)價(jià)，從而形成更為準(zhǔn)確、公正的審計(jì)結(jié)論。

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的理論和制度基礎(chǔ)

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的理論基礎(chǔ)

在現(xiàn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)，國(guó)家最高權(quán)力（立法）機(jī)構(gòu)和最高行政機(jī)構(gòu)中央（政府）共同掌管著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力。我國(guó)中央人民政府所掌握的管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作的權(quán)力，是全國(guó)人民代表大會(huì)授予的，而中央人民政府實(shí)施對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的管理也必須通過中央政府各部門和各級(jí)地方政府分權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。以中央政府為核心，形成了一種自上而下的授權(quán)、分權(quán)機(jī)制，通過國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，中央人民政府擁有了管理全國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力，同時(shí)相應(yīng)地也承擔(dān)了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的全國(guó)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從而建立起中央政府和國(guó)家之間的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。中央政府又通過分權(quán)形式授予了各部門和各地方政府管理各行業(yè)、各地方經(jīng)濟(jì)工作的權(quán)力，各政府部門和各地方政府也相應(yīng)地承擔(dān)了行業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)管理的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從而建立了中央政府部門、省級(jí)地方政府與中央政府的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，也建立起了各級(jí)地方政府部門與本級(jí)政府、下級(jí)政府與上級(jí)政府的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是各部門和各地方政府的直接管理者，代表各部門和各地方政府行使相應(yīng)的權(quán)力，共同成為公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的代理人。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在運(yùn)用公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的同時(shí)也必須共同承擔(dān)相應(yīng)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。根據(jù)委托代理理論，對(duì)各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部共同履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況實(shí)施同步審計(jì)監(jiān)督，是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的理論基礎(chǔ)。

（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的制度基礎(chǔ)

根據(jù)我國(guó)的政治體制安排，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部均是國(guó)家公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的代理人，需要為其履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的后果承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。在這種制度安排下，黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和責(zé)任往往密切相關(guān)。雖然黨委的工作側(cè)重于決策，包括制定中長(zhǎng)期地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目決策、人事決策，類似于“董事會(huì)”；政府的主要工作是貫徹黨委決策，認(rèn)真執(zhí)行，類似于“總經(jīng)理”。但是許多工作決策后，黨委往往直接組織執(zhí)行，黨委工作行政化的情況較為常見。此外，一些地方政府的行政“一把手”也同時(shí)兼任黨委副書記或黨委常委等職務(wù)，各級(jí)地方政府黨政組織一體化的情況也屢見不鮮，這種地方黨政權(quán)力的交織和重疊是我國(guó)政治體制的一大特點(diǎn)。黨政職能分工的原則和實(shí)踐為我國(guó)開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)提供了制度基礎(chǔ)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施同步審計(jì)，能夠更為全面和綜合地評(píng)價(jià)二者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，發(fā)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作中存在的問題，發(fā)揮更好的審計(jì)效果。

二、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)產(chǎn)生的客觀必然性

同步審計(jì)不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域監(jiān)督了領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)行為，符合我國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，同時(shí)也有助于在政治領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，符合我國(guó)國(guó)情。

（一）同步審計(jì)是建立權(quán)責(zé)對(duì)等的監(jiān)督機(jī)制的需要

從黨委和政府的職能和運(yùn)行機(jī)制來看，各級(jí)黨委始終處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，重大經(jīng)濟(jì)決策通常都是由黨委領(lǐng)導(dǎo)作出，政府領(lǐng)導(dǎo)雖然也處于決策層，但往往難以參與其中，只是充當(dāng)著執(zhí)行者和管理者的角色。而在以往的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，大多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)常常更加注重對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)，政府領(lǐng)導(dǎo)成為了完全責(zé)任人，忽視了對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的劃分，造成政府承擔(dān)了一些不應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果不夠全面、客觀和公平，由此也容易產(chǎn)生一系列的問題。

《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）對(duì)兩辦的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）做了必要的補(bǔ)充，分別明確了對(duì)地方各級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)內(nèi)容[2]。同步審計(jì)建立了權(quán)責(zé)對(duì)等的監(jiān)督機(jī)制，并在審計(jì)過程中對(duì)二人權(quán)力運(yùn)行的各環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合評(píng)判，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題，同時(shí)能夠分清各自承擔(dān)的責(zé)任，全面客觀地進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。建立權(quán)責(zé)對(duì)等的監(jiān)督機(jī)制，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)清自己的“權(quán)”“責(zé)”范圍，做到不濫用職權(quán)，不推卸責(zé)任，同時(shí)促使領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)遵紀(jì)守法、協(xié)作配合及履職盡責(zé)意識(shí)，明確工作重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展目標(biāo)。

（二）同步審計(jì)是加大反腐倡廉力度、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的需要

2014年，“反腐”無疑成為年度熱詞，近年來，黨中央反腐決心之堅(jiān)、反腐效率之高令人矚目，問責(zé)力度之大前所未有，反腐風(fēng)暴深刻改變了黨風(fēng)政風(fēng)。在百姓拍手稱快的同時(shí)，如何繼續(xù)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使廣大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部成為讓人民放心滿意的好官，需要審計(jì)機(jī)關(guān)加大監(jiān)督力度，認(rèn)真貫徹落實(shí)《實(shí)施細(xì)則》的各項(xiàng)內(nèi)容。同步審計(jì)有助于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，能夠更加全面和徹底地發(fā)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行過程中存在的問題，更加科學(xué)有效地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)，并與紀(jì)檢監(jiān)察部門攜手共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)法制反腐、制度反腐，做到預(yù)防腐敗，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里。實(shí)施同步審計(jì)并堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則有助于形成不能腐的防范機(jī)制；合理運(yùn)用審計(jì)結(jié)果并形成正確的用人導(dǎo)向有助于形成不敢腐的懲戒機(jī)制；實(shí)現(xiàn)任中與離任審計(jì)相結(jié)合并建立輪審制度有助于形成不易腐的保障機(jī)制。

（三）同步審計(jì)是提高審計(jì)效率、完善審計(jì)職能的需要

地方同級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的分工雖然有所不同，但他們的工作目標(biāo)是完全一致的，職責(zé)在一定程度上也有所重合，接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的客體是共同的。實(shí)施同步審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以在一次取證的情況下同時(shí)獲取與兩人經(jīng)濟(jì)責(zé)任相關(guān)聯(lián)的全過程資料，實(shí)現(xiàn)全方位的調(diào)查了解，減少分別審計(jì)時(shí)重復(fù)取證和重疊評(píng)價(jià)的現(xiàn)象，在極大地節(jié)約審計(jì)資源的同時(shí)提高了審計(jì)效率。此外，這種做法也有利于積極引入效益審計(jì)和管理審計(jì)的理念和方法，拓寬思想，創(chuàng)新方法，有效地發(fā)揮審計(jì)作用、完善審計(jì)職能。

三、吉林省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的探索和實(shí)踐

（一）同步審計(jì)的內(nèi)容框架

黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部的工作既有分工又有合作，權(quán)、責(zé)也不盡相同，因此在審計(jì)內(nèi)容上應(yīng)突出重點(diǎn)，各有側(cè)重。

1.重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策的制定和執(zhí)行情況

通過審計(jì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策是否科學(xué)、審慎和民主，執(zhí)行是否合法、及時(shí)和有力的判定，評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的決策水平和調(diào)控能力。對(duì)于黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)側(cè)重重大經(jīng)濟(jì)決策制定的合法性和合規(guī)性，是否正確貫徹了國(guó)家和上級(jí)黨委的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，是否有效履行了對(duì)政府和其他相關(guān)部門的監(jiān)督，以及在重大經(jīng)濟(jì)決策過程是否科學(xué)和合理[3]。而對(duì)于政府和部門領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則應(yīng)側(cè)重是否嚴(yán)格貫徹和落實(shí)了上級(jí)和本級(jí)黨委制定的相關(guān)政策和法規(guī)，是否嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，是否建立和制定了合法、有效的政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)完成情況

通過對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和完成情況進(jìn)行審計(jì)，結(jié)合所在地域的特點(diǎn)進(jìn)行客觀的綜合分析考量，評(píng)價(jià)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的工作水平和領(lǐng)導(dǎo)能力[4]。對(duì)于黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)側(cè)重任期內(nèi)各年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的完成情況，所在地區(qū)的工商企業(yè)發(fā)展情況，本級(jí)政府財(cái)政的一般預(yù)算收入增加額和增長(zhǎng)率。而對(duì)于政府和部門領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則應(yīng)側(cè)重任期內(nèi)年均地方財(cái)政收入增長(zhǎng)情況和人均可用財(cái)力，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的投入情況以及投入效果，政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和使用效益情況，財(cái)政和財(cái)務(wù)收支的合法性、效率性和有效性，社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展情況以及上繳利稅情況等。

3.國(guó)有資產(chǎn)管理情況

通過比較領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間國(guó)有資產(chǎn)的增減變化和質(zhì)量好壞，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)管理水平及掌控能力。對(duì)于黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)側(cè)重審查國(guó)有資產(chǎn)的重大變更，是否符合國(guó)家相關(guān)法律和政策的規(guī)定，是否通過領(lǐng)導(dǎo)班子民主決策，相關(guān)手續(xù)是否完備和合法，有無弄虛作假，造成國(guó)有資產(chǎn)流失和以權(quán)謀私等問題。而對(duì)于政府和部門領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則應(yīng)側(cè)重國(guó)有資產(chǎn)的管理制度是否健全有效，國(guó)有資產(chǎn)的處置是否合規(guī)，國(guó)有資產(chǎn)的管理部門是否及時(shí)、足額上繳國(guó)有資產(chǎn)收益，有無擠占、挪用，甚至截留資產(chǎn)收益等情況存在。

4.審計(jì)個(gè)人廉政建設(shè)情況

2014年吉林省出臺(tái)《強(qiáng)化“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況檢查考核工作方案》，要求全省貫徹落實(shí)。對(duì)于黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)側(cè)重本級(jí)政府和相關(guān)部門黨風(fēng)建設(shè)的開展和落實(shí)情況，廉政教育工作的進(jìn)度，各級(jí)黨委書記廉潔自律的情況。而對(duì)于政府和部門領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則應(yīng)側(cè)重審查領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)政審批、資金使用、經(jīng)濟(jì)決策和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，在權(quán)力運(yùn)行軌跡上有無瀆職、以權(quán)謀私和濫用職權(quán)的問題，能否盡到一崗雙責(zé)，有無侵占國(guó)有資產(chǎn)、行賄受賄等違反國(guó)家法律和紀(jì)檢人事機(jī)關(guān)要求的行為[5]。

（二）同步審計(jì)的方式和方法

1.采取以“計(jì)劃”為主，“臨時(shí)”為輔的管理方式

吉林省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的管理方式主要有兩種：一是計(jì)劃管理。每年年底前，由省委組織部將省管干部名單和擬被審計(jì)人的有關(guān)情況以書面形式委托給審計(jì)機(jī)關(guān)。審計(jì)部門將綜合考慮黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的任職年限、輪審時(shí)限和離任期限等客觀因素，根據(jù)具體情況制定相應(yīng)計(jì)劃，有序組織實(shí)施審計(jì)。二是臨時(shí)受托。由于各種特殊原因，如接到群眾舉報(bào)或發(fā)現(xiàn)違紀(jì)線索時(shí)，審計(jì)部門也會(huì)接受省委組織部的臨時(shí)委托，即使委托的被審計(jì)人只有地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部其中一人，另一人也會(huì)被審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施同步審計(jì)。以計(jì)劃為主、臨時(shí)為輔的管理方式有利于審計(jì)機(jī)關(guān)合理安排審計(jì)計(jì)劃，配置審計(jì)資源，既兼顧了日常審計(jì)工作，又能對(duì)突發(fā)事件給予及時(shí)應(yīng)對(duì)，有效提高了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的效果。

2.實(shí)行“四個(gè)統(tǒng)一”的組織方式

吉林省審計(jì)廳采取“四個(gè)統(tǒng)一”的組織方式開展同步審計(jì)?！八膫€(gè)統(tǒng)一”即對(duì)同步審計(jì)的通知下達(dá)、人員組織、方案制定和計(jì)劃安排均實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一?！敖y(tǒng)一下達(dá)審計(jì)通知”是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)的兩位人員及其所在單位只擬定一個(gè)審計(jì)通知書，同時(shí)下達(dá)通知；“統(tǒng)一組織人員”是指吉林省審計(jì)廳與地方審計(jì)局的有關(guān)部門聯(lián)合組成審計(jì)小組并選出組長(zhǎng)；“統(tǒng)一制定方案”是指審計(jì)組在審計(jì)準(zhǔn)備階段針對(duì)審計(jì)的目標(biāo)制定一套完整的審計(jì)方案，并有步驟地實(shí)施；“統(tǒng)一安排”是指在與組織部門協(xié)調(diào)溝通后，綜合考慮各地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職年限，根據(jù)具體情況采取統(tǒng)一計(jì)劃安排審計(jì)的辦法?！八膫€(gè)統(tǒng)一”的組織方式為同步審計(jì)的順利開展提供了指導(dǎo)，也為提高同步審計(jì)效率、節(jié)省審計(jì)資源作出了重要貢獻(xiàn)。

3.采取“1+N”的多維審計(jì)組合方式

“1+N”是指在一個(gè)同步審計(jì)項(xiàng)目中，承載多項(xiàng)的審計(jì)內(nèi)容，形成多種審計(jì)策略，得到多種審計(jì)成果，最終同時(shí)滿足多方審計(jì)需求。同步審計(jì)在橫向上與地方政府性債務(wù)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)和財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)等結(jié)合起來，運(yùn)用科學(xué)適用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，嚴(yán)密部署、統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實(shí)施，有效提高了政府審計(jì)的效率和效果?？v向上深化財(cái)政審計(jì)內(nèi)容，全面關(guān)注重大財(cái)政資金安排使用的決策、實(shí)施和效果，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重要問題追根溯源，更加深入地挖掘問題和發(fā)現(xiàn)問題，使審計(jì)結(jié)果更能夠說明和反映真實(shí)情況，為領(lǐng)導(dǎo)干部的任用和管理部提供更為有效的參考任用依據(jù)。

4.創(chuàng)新獨(dú)特的審計(jì)方法

吉林省審計(jì)廳在實(shí)施同步審計(jì)過程中，實(shí)現(xiàn)了以下審計(jì)方法的創(chuàng)新：找準(zhǔn)“一個(gè)點(diǎn)”，從各項(xiàng)會(huì)議紀(jì)錄、紀(jì)要及領(lǐng)導(dǎo)簽批的文件、報(bào)告入手，找準(zhǔn)切入點(diǎn)。明確“兩個(gè)責(zé)任”，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)中的黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任。進(jìn)行“三方聽取”，先聽取被審計(jì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人述職，了解個(gè)人的想法，再聽取監(jiān)管部門對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的情況介紹，最后聽取同級(jí)和下級(jí)相關(guān)人員所反映的情況和意見。全面掌握材料，深入調(diào)查研究，做到求真務(wù)實(shí)，為以后客觀地定性評(píng)價(jià)做好充分準(zhǔn)備。實(shí)現(xiàn)“四個(gè)結(jié)合”，運(yùn)用查賬結(jié)合座談、內(nèi)查結(jié)合外調(diào)、獨(dú)審結(jié)合協(xié)作和由點(diǎn)及面相結(jié)合等創(chuàng)新方法，提高審計(jì)效率。吉林省同步審計(jì)方法的創(chuàng)新在提升審計(jì)質(zhì)量的同時(shí)，也提高了審計(jì)效率，對(duì)其他地區(qū)順利開展同步審計(jì)工作具有借鑒意義。

四、改進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的建議

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任劃分是同步審計(jì)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)

同步審計(jì)的主體對(duì)象是各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)，也就是黨政的“一把手”，兩位領(lǐng)導(dǎo)有著相近的職務(wù)級(jí)別，他們肩負(fù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任是一致的，因而在各項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)中必然共同參與決策。同步審計(jì)中“一審二人”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定便成為重點(diǎn)和難點(diǎn)，這也是同步審計(jì)區(qū)別于其他審計(jì)的重要特征和關(guān)鍵所在。一些單位和部門黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)的規(guī)定和劃分比較籠統(tǒng)，當(dāng)審計(jì)出問題時(shí)，常常以集體討論、共同研究決定作為理由，難以認(rèn)定個(gè)人責(zé)任。由于各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)職責(zé)沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，不同級(jí)別、不同地區(qū)的劃分方式不一致，造成責(zé)任界限不清，查出問題時(shí)易出現(xiàn)相互推委的情況。交融性的職責(zé)特點(diǎn)，使得領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以合理準(zhǔn)確地區(qū)分，因此審計(jì)結(jié)果的全面性和客觀性也難以得到保證[6]。

七部委聯(lián)合簽發(fā)的《實(shí)施細(xì)則》在《規(guī)定》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了完善和補(bǔ)充，分別對(duì)地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容進(jìn)行了較為詳細(xì)的劃分，其中針對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的有十二項(xiàng)，針對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的有十五項(xiàng)，為審計(jì)機(jī)關(guān)提供了更加充分的審計(jì)依據(jù)，因此，各級(jí)主管部門應(yīng)抓住這一有利契機(jī)，強(qiáng)化并落實(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等原則。明確黨政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)分工，在同步審計(jì)中為審計(jì)機(jī)關(guān)準(zhǔn)確客觀界定責(zé)任、順利完成審計(jì)工作打下了基礎(chǔ)[7]。

（二）建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化聯(lián)席會(huì)議制度

同步審計(jì)工作責(zé)任大、要求高，審計(jì)機(jī)關(guān)往往難以獨(dú)立完成。從審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用來看，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的順利開展需要審計(jì)機(jī)關(guān)與各級(jí)組織、紀(jì)檢監(jiān)察等部門溝通協(xié)作，同時(shí)也離不開人社部及國(guó)資委等相關(guān)部門的相互配合。建立聯(lián)席會(huì)議制度，進(jìn)一步拓展了同步審計(jì)作為的空間，強(qiáng)化了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的執(zhí)行力度。但是，目前許多地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)，還只是由審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立完成，一些地方聯(lián)席會(huì)議制度的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用未能得到充分發(fā)揮。

由于聯(lián)席會(huì)議常常由多個(gè)同級(jí)單位或部門共同參加，因此，明確各部門職責(zé)，建立操作規(guī)程，實(shí)現(xiàn)信息共享尤為重要。職責(zé)不明會(huì)導(dǎo)致各單位或部門被動(dòng)應(yīng)付、互相推諉，聯(lián)席會(huì)議制度最終將流于形式，變得有名無實(shí)，無法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的功能。審計(jì)機(jī)關(guān)要積極為聯(lián)席會(huì)議制度設(shè)計(jì)科學(xué)有效的工作方案、明確各單位或部門的職責(zé)，協(xié)調(diào)解決實(shí)際問題，推動(dòng)行之有效的工作機(jī)制的建立。組織部門作為干部管理的職能部門應(yīng)更好地與審計(jì)機(jī)關(guān)密切配合，使審計(jì)機(jī)關(guān)在同步審計(jì)中無后顧之憂，有所作為。各成員單位或部門按照聯(lián)席會(huì)議制度集體商量意見，針對(duì)出現(xiàn)的問題，加強(qiáng)各成員單位或部門的協(xié)調(diào)和配合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成一種合力，及時(shí)掌握新情況、發(fā)現(xiàn)新問題、化解新矛盾，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)程序暢通、審計(jì)評(píng)價(jià)客觀公正、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用得當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。

（三）完善審計(jì)內(nèi)容，規(guī)范評(píng)價(jià)體系

同步審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)涵蓋與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的全部政府性資金，并關(guān)注財(cái)政的可持續(xù)性，高度重視和防范經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和問題。政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是同步審計(jì)應(yīng)積極防范的重要風(fēng)險(xiǎn)，《實(shí)施細(xì)則》明確將地方政府性債務(wù)的舉借、用途、管理、使用、償還和風(fēng)險(xiǎn)管控等納入到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容中。同步審計(jì)應(yīng)跟蹤存量債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督新增債務(wù)的使用情況，并防范民間借貸可能造成的社會(huì)不穩(wěn)定因素等。同時(shí)，應(yīng)增加對(duì)生態(tài)環(huán)境、自然資源資產(chǎn)保護(hù)以及改善民生的措施和執(zhí)行效果等內(nèi)容的審計(jì)，滿足當(dāng)前形勢(shì)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要。

受時(shí)間、能力和外部環(huán)境等因素的影響，同步審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還沒有建立。各地審計(jì)機(jī)關(guān)往往根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，這給同步審計(jì)的評(píng)價(jià)帶來了很大的風(fēng)險(xiǎn)[8]。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索，建立科學(xué)規(guī)范的同步審計(jì)評(píng)價(jià)體系。定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，關(guān)注黨政領(lǐng)導(dǎo)干部各自應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任和間接責(zé)任，全方位、多角度、客觀地設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，堅(jiān)持“以權(quán)力定職責(zé)，權(quán)責(zé)對(duì)等一致，以責(zé)任定評(píng)價(jià)，結(jié)果真實(shí)可靠”的評(píng)價(jià)原則，實(shí)現(xiàn)同步審計(jì)評(píng)價(jià)的公正、有效[9]。

（四）強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，完善追責(zé)機(jī)制

同步審計(jì)是政府審計(jì)極為重要的工作內(nèi)容之一，其結(jié)果不僅體現(xiàn)了各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作成效，更重要的是還起到了“監(jiān)管黨政干部、制約權(quán)力運(yùn)行、端正黨風(fēng)政風(fēng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的作用。審計(jì)結(jié)果是否能得到有效運(yùn)用，體現(xiàn)了審計(jì)的監(jiān)督評(píng)價(jià)職能是否得以有效的發(fā)揮。而在現(xiàn)實(shí)工作中，對(duì)審計(jì)結(jié)果置若罔聞的情況還時(shí)有發(fā)生，有些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部未接受審計(jì)或在被審計(jì)過程中就已經(jīng)被提拔或調(diào)動(dòng)了[10]。問責(zé)和追責(zé)不及時(shí)在嚴(yán)重制約審計(jì)作用發(fā)揮的同時(shí)，無法起到警示的效果，也容易產(chǎn)生更多的問題干部，造成嚴(yán)重的后果。

干部任用和監(jiān)管部門應(yīng)重視同步審計(jì)的結(jié)果，將其作為干部提拔任用的重要參考依據(jù)。組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)依據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)提供的審計(jì)結(jié)果報(bào)告建立（存入）領(lǐng)導(dǎo)干部任職考核檔案和廉政檔案，對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的人員及時(shí)作出相應(yīng)的處理和公示。強(qiáng)化同步審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，不但能夠促使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，做到有權(quán)不任性，依法履職盡責(zé)，還能對(duì)后備干部起到警示和鞭策作用。

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